Понятие местного управления и самоуправления

Местное управление представляет собой деятельность соответствующих субъектов власти (специально назначенных центральной властью представители в местные органы, формируемые населением, и др.) по решению вопросов местной жизни на основе конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства.

Местное управление - управление делами местного значения, осуществляемое органами и должностными лицами, назначенными центральными или иными вышестоящими государственными органами и подотчетными последним (комиссарами Республики во Франции, префектами административных округов в г. Москве), либо исполнительными органами, избираемыми непосредственно населением (мэрами, исполнительными комитетами, старостами). Следовательно, местное управление, во-первых, деятельность по руководству местными делами, а во-вторых, органы, назначаемые центральной властью.

Таким образом, наряду с местным управлением следует выделять местное самоуправление, которое представляет собой право населения на самостоятельное принятие решений местного значения и реализацию полномочий в порядке, предусмотренном национальным законодательством.

Местное самоуправление - система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе конституции и законов данного государства. Местное самоуправление характеризуется главным признаком - выборностью. Органы местного самоуправления избираются непосредственно гражданами.

Однако выборность - не единственный признак органов местного самоуправления. Они должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т.е. иметь реальные права.

Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержит либо отдельные главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению, но эти тексты невелики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, Конституция Японии содержит главу 8 «Местное самоуправление», в четырех статьях которой излагаются основные принципы и положения, касающиеся органов местного самоуправления. Наряду с конституциями, полномочия местных органов самоуправления, закрепляются специальными законами, издаваемыми парламентом с Согласия большинства избирателей, проживающих на территории функционирования данного местного органа.

Европейская Хартия о местном самоуправлении принятая Советом Европы 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением понимает «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного прямого и всеобщего голосования. Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами.

Из этого следует, что самоуправление означает право на месте решать проблемы граждан, проживающих в соответствующем регионе.

В преамбуле Хартии закреплено, что одним из средств к достижению большего единства между членами Совета Европы является заключение соглашений в области управления, а одной из главных основ любого демократического строя являются органы местного самоуправления.

В Хартии отмечается, что местное самоуправление осуществляется не только выборными представительными органами, создающими при необходимости подотчетные им исполнительные органы, но и посредством собраний граждан, референдумов, других допускаемых законом форм прямого участия граждан.

Особенностью Хартии является то, что в ней наряду с закреплением основных принципов самоуправления содержатся нормы, согласно которым регулирование самоуправления на национальном уровне осуществляется конституцией и законами.

Так, согласно пункту 2 ст. 4 Хартии органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.

При этом осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.

Передача какой-либо функции какому-либо другому органу власти должна производиться с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии (пункт 3 ст. 4 Хартии).

Хартия устанавливает, что предоставляемые органам местного самоуправления полномочия, как правило, должны быть полными и исключительными. Они могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти только в пределах, установленных законом (пункт 4 ст. 4).

Хартия закрепляет свободу в области формирования штатов органов местного самоуправления. Так, местные органы власти должны иметь возможность, не нарушая более общих законодательных положений, определять свои внутренние административные структуры, которые они намерены создать, с тем чтобы те отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе.

Принципиально важным является условие об осуществлении любого административного контроля за органами местного самоуправления, который может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных конституцией или законом. При этом любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законодательства и конституционных принципов. Тем не менее административный контроль может включать также контроль за деятельностью, осуществляемый вышестоящими органами в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления (ст. 8).

Основу местного самоуправления составляют финансовые ресурсы. Поэтому согласно Хартии органы местного управления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми ресурсами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномочий. Финансовые ресурсы органов местного самоуправления должны быть соразмерны полномочиям, представленными им конституцией или законом.

По меньшей мере, часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна пополняться за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе определять в пределах, установленных законом. Финансовые системы, на которых основываются ресурсы местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, с тем чтобы следовать, на сколько это практически возможно, за реальным изменением издержек, возникающих при осуществлении местными органами своих полномочий (ст. 9).

Хартия требует, чтобы в каждом государстве было предусмотрено право органов местного самоуправления вступать в какую либо ассоциацию для защиты и достижения общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом (ст. 10).

Важное требование Хартии состоит в том, чтобы органы местного самоуправления имели право на судебную защиту для обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий и соблюдения закрепленных в конституции или внутреннем законодательстве принципов местного самоуправления.

Таким образом, Европейская Хартия местного самоуправления является главным международным правовым документом, направленным на защиту права местных органов власти в Европе. Для подписавших ее государств она определяет правовые основы и условия осуществления местного самоуправления.

Хартия проявляет уважение к самым разнообразным моделям и практике местного самоуправления в различных странах, в ней нет требования об унификации этих моделей и практики их реализации. Хартия является документом, стимулирующим внедрение принципов местной демократии.

Хартия нацеливает на создание органов местного самоуправления, которые бы обладали реальной способностью регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В Европейской хартии местного самоуправления получили свое правовое закрепление следующие принципы местного самоуправления:

- самостоятельность осуществления местных коммунальных функций, опирающаяся на муниципальную собственность, местные налоги, распоряжение местной полицией и т.д.;

- выборность органов данного уровня путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования;

- организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе государственного управления;

- определенная финансовая автономия;

- ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;

- право принимать собственные нормативные акты;

- осуществление представительными муниципальными органами местного самоуправления контроля за исполнительными органами.

Местное самоуправление представляет собой форму народовластия, т.е. осуществление народом своей власти. В этой связи местное самоуправление является важнейшим элементом конституционного строя, а также важнейшим механизмом самоорганизации общества, эффективного разрешения вопросов государственной и общественной жизни. Передача вопросов для их разрешения на местный уровень позволяет центральной власти сосредоточиться на тех проблемах, которые имеют общегосударственный характер.

В различных странах существует свой уровень местного самоуправления, что зависит от исторических традиций, степени демократизма.

Местное самоуправление в странах Западной Европы и традиции самоорганизации местного населения сложились давно и, что самое главное, как правило, не прерывались, имеют значительную самостоятельность. Оно основывается на сложившихся традициях и закрепленной в законе компетенции, муниципальной собственности, праве взимания и распоряжения местными налогами и др.

Роль местного самоуправления в современных условиях возрастает и получает общегосударственное значение. Самоуправление является важнейшим элементом и условием формирования гражданского общества.

Так, немецкие исследователи выделяют пять суверенитетов общин: финансовый (определение доходов и расходов); организационный (право зафиксировать в уставе форму своего управления); штатный (самостоятельное определение персонала сотрудников); в области планирования территориальной застройки; уставной или правовой суверенитет (право принимать обязательные для исполнения решения) .

В основе отношений между центром и местными общинами во Франции находятся два основных принципа - децентрализации и деконцентрации. Второй - заключается в наличии системы органов, которым правительство делегирует свои полномочия и основной обязанностью является осуществление контроля от имени центральной власти за административно- территориальными единицами.