Систематизация законодательства

2.1. Понятие и цели систематизации законодательства. Законодательство не есть какая-то застывшая, раз и навсегда данная система нормативных правовых актов. Это динамичная, постоянно развивающаяся и обновляющаяся система. Вместе с тем со временем в действующем законодательстве накапливается огромное множество нормативных правовых актов, нередко противоречащих друг другу и не согласующихся между собой. Система законодательства становится громоздкой, внутренне противоречивой и труднодоступной для восприятия должностными лицами и гражданами. В результате снижается эффективность действующего законодательства, возникают проблемы с его применением, осложняется поиск нормативных актов, необходимых для решения практических вопросов. Вследствие этого рано или поздно возникает потребность в расчистке и упорядочении действующего законодательства, приведении его в стройную, внутренне согласованную систему. Деятельность, связанную с этим, в юриспруденции принято именовать систематизацией законодательства. Обычно под систематизацией законодательства понимают деятельность, связанную с упорядочением действующего законодательства и приведением его в стройную, внутренне согласованную систему.

Систематизация законодательства как деятельность, связанная с упорядочением действующего законодательства, преследует две цели: 1) освобождение действующего законодательства от избыточного нормативного материала, что делает его более компактным, и 2) приведение законодательства (или отдельных его отраслей) в определенную систему, что делает его обозримым и доступным для должностных лиц и граждан. При этом систематизация законодательства может осуществляться как органами государства, так и частными лицами, носить официальный и неофициальный характер, быть полной или частичной.

2.2. Формы систематизации законодательства. Чтобы получить более глубокие представления о систематизации законодательства, необходимо рассмотреть ее формы. В научной и учебной литературе чаще всего выделяется три формы систематизации законодательства: кодификация, консолидацияиинкорпорация.Однако следует признать оправданным выделение и такой ее формы, как учет законодательства.

Кодификациязаконодательства считается наиболее сложной и в то же время качественно отличающейся от других формой систематизации законодательства. Ее главной отличительной чертой является то, что она связана с коренной переработкой действующего законодательства и изданием взамен множества разрозненных нормативно-правовых актов единых, внутренне согласованных кодифицированных актов (кодексов, уставов, положений и т. д.). В этой связи кодификация законодательства всегда сопряжена с правотворческой деятельностью и носит официальный характер.

Кодификация законодательства – достаточно сложный и трудоемкий процесс, в ходе которого не только система законодательства освобождается от множества разрозненных нормативных актов, но и обновляется система права. В процессе кодификации происходит основательная переработка действующих в той или иной сфере правового регулирования юридических норм, нередко обновляется их содержание, устраняются пробелы и противоречия в правовом регулировании соответствующих общественных отношений, отменяются устаревшие, неэффективные и малоэффективные нормы права. В результате на свет появляется новый нормативный акт – кодифицированный акт, нормы которого, как правило, охватывают значительную область тех или иных общественных отношений. По этой причине некоторые авторы считают кодификацию не формой систематизации, а формой совершенствования законодательства.

В юридической литературе, в том числе и в учебниках по теории государства и права, выделяют несколько видов кодификации законодательства. Чаще всего называют всеобщую, отраслевуюи специальную кодификацию. Под всеобщейкодификацией понимается принятие сводных кодифицированных актов по всем основным отраслям права и, как следующий этап, создание объединенной, внутренне согласованной системы таких актов типа «кодекса кодексов». Отраслеваякодификация представляет собой кодификацию той или иной отрасли права и создание кодифицированного акта, объединяющего, если не все, то значительную часть норм соответствующей отрасли права (например, Гражданский кодекс, Уголовный кодекс, Трудовой кодекс). Специальная кодификация – это кодификация одного или нескольких институтов права, в результате которой нередко создаются комплексные кодифицированные акты (Лесной кодекс, Таможенный кодекс, Воздушный кодекс и др.).

Как уже было отмечено, результатом кодификации законодательства является создание и принятие кодифицированных актов. Практика выработала принятие различных видов кодифицированных актов. В Российской Федерации это основы законодательства, кодексы, уставы, положенияиправила.

Основы законодательстваотносятся к актам федерального законодательства, содержащим принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться в нормативных актах субъектов Федерации. В настоящее время в Российской Федерации действуют Основы законодательства о культуре, Основы законодательства о нотариате, Основы законодательства об охране здоровья граждан и некоторые другие.

Кодексыпредставляют собой крупные сводные акты, регулирующие определенную сферу однопорядковых общественных отношений. Как правило, они исчерпывающе регулируют соответствующие общественные отношения и не нуждаются в издании конкретизирующих их нормативных актов. Кодексы бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Отраслевые кодексы (Гражданский, Уголовный, Семейный и др.) содержат нормы одной отрасли права, комплексные кодексы (Воздушный кодекс, Кодекс торгового мореплавания и др.) содержат нормы разных отраслей права.

Уставы – это комплексные нормативные акты, регулирующие либо ту или иную сферу государственной деятельности (например, Устав железных дорог регулирует работу железнодорожного транспорта), либо деятельность определенных органов и организаций (например, Устав Центробанка).

Положения – это сводные нормативные акты, детально регламентирующие правовое положение, задачи и компетенцию определенных органов, учреждений и организаций (например, Положение о Федеральной антимонопольной службе).

Правила – это нормативные акты, определяющие порядок организации какого-либо рода деятельности (например, Правила дорожного движения).

Другой формой систематизации законодательства, также связанной с правотворческой деятельностью и носящей официальный характер, является консолидация законодательства.

Консолидация представляет собой такую форму систематизации законодательства, в результате которой устраняется множественность нормативно-правовых актов одинаковой юридической силы, принятых в разное время по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам. Результатом консолидации является принятие соответствующим правотворческим органом нового укрупненного нормативного акта, в состав которого включаются нормы, содержащиеся в ранее действовавших разрозненных нормативных актах.

Консолидация имеет определенные черты сходства с кодификацией законодательства. Это выражается в том, что консолидация, как и кодификация, сопряжена с правотворческой деятельностью, в результате которой взамен множества разрозненных, нередко противоречащих друг другу нормативных актов создается единый сводный нормативный акт. Вместе с тем консолидацию следует отличать от кодификации. Это отличие состоит в том, что консолидированные акты не устанавливают новых норм права, что характерно для кодифицированных актов, и ничего не меняют в правовом регулировании соответствующих общественных отношений. Нормы права, которые ранее были закреплены в различных разрозненных нормативных актах, лишь располагаются в консолидированном акте в определенной логической последовательности. При этом производится их редакционная правка, устраняются противоречия, повторы, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, вырабатывается единый стиль изложения. То есть имеет место внешняя обработка нормативного материала без изменения его по существу.

Принятие консолидированных нормативных актов имеет достаточно широкое распространение в мировой практике. Например, в Великобритании издаются десятки такого рода актов, объединяющие акты парламента, принятые в разное время по одному и тому же предмету регулирования. Во Франции развито принятие кодексов, объединяющих нормативно-правовые предписания по одному и тому же вопросу. К числу таких кодексов, являющихся актами консолидации, относятся, например, Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс и некоторые другие. В Российской Федерации консолидированные нормативные акты чаще всего издаются министерствами и центральными ведомствами как акты, укрупняющие различные акты ведомственного правотворчества.

Более простой формой систематизации законодательства, по сравнению с кодификацией и консолидацией, является инкорпорация. Инкорпорациязаконодательства, как форма его систематизации, не связана с правотворческой деятельностью и заключается в создании разного рода сборников или собраний нормативных правовых актов. При этом содержание нормативных правовых актов, включаемых в такие сборники или собрания, изменяться не может. Они включаются такими, какие есть. Допускается только внешняя обработка нормативных актов. Например, из них исключаются отмененные статьи, а статьи, в которые были внесены изменения, излагаются в новой редакции и т. д.

В зависимости от того, кем осуществляется инкорпорация, различают официальную и неофициальную инкорпорацию. Официальнаяинкорпорация осуществляется либо правотворческими органами, т. е. органами, издавшими нормативные правовые акты, либо органами, специально уполномоченными на это правотворческими органами. Некоторые авторы к официальной инкорпорации относят только ту, которая осуществляется самими правотворческими органами, а инкорпорацию, которая осуществляется по поручению правотворческих органов, называют официозной (полуофициальной). Примером официальной инкорпорации может служить Собрание законодательства Российской Федерации, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального собрания, указы и распоряжения Президента РФ, решения Конституционного Суда РФ по вопросам толкования Конституции РФ и соответствия ей законов и нормативных актов высших органов государственной власти Российской Федерации. Неофициальнаяинкорпорация осуществляется организациями и частными лицами по собственной инициативе и без санкции уполномоченных на то государственных органов. Примером неофициальной инкорпорации могут быть различные сборники нормативных правовых актов, издаваемые для удовлетворения потребностей практики или в научных целях.

В зависимости от того, по какому признаку производится размещение нормативных актов в сборниках или собраниях законодательства, различают хронологическую и систематическую (предметную) инкорпорацию. При хронологической инкорпорации нормативные акты размещаются в сборниках или собраниях законодательства по хронологическому признаку, т. е. с учетом времени их принятия. Примером такой систематизации законодательства может служить уже упоминавшееся Собрание Законодательства Российской Федерации. В нем соответствующие нормативные акты публикуются с учетом времени их принятия. При систематической (предметной) инкорпорации нормативные акты в сборниках или собраниях размещаются по предметному признаку, т. е. с учетом предмета правового регулирования. Примером такой систематизации законодательства могут служить сборники нормативных актов по отдельным отраслям права.

Наконец, в зависимости от объема охватываемого нормативного материала различают полную (генеральную) и частичную инкорпорацию. При полной (генеральной)инкорпорации составляются собрания, охватывающие все или большую часть законодательства страны (или субъекта федерации), при частичной инкорпорации составляются сборники законодательства по отдельным институтам или отраслям права.

Сборники и собрания законодательства, как результат его инкорпорации, необходимо отличать друг от друга. Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативных правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативных актов. Сборники нормативных актов могут готовиться как самими правотворческими органами, так и другими органами и организациями, а также частными лицами. Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти страны. Разновидностью собрания законодательства является свод законов, представляющий собой инкорпорированное издание нормативных актов высших органов законодательной и исполнительной власти, объединенных по предметному признаку.

Инкорпорация играет весьма важную роль в процессе систематизации законодательства. Благодаря инкорпорации, обеспечивается доступ самого широкого круга субъектов к достоверной информации о действующих в стране законах и подзаконных нормативных актах.

Наряду с перечисленными формами систематизации законодательства – кодификацией, консолидацией и инкорпорацией – некоторые авторы выделяют и такую ее форму, как учет законодательства (учет нормативных актов). Учет законодательства считается самой простой формой систематизации нормативных правовых актов и представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет.

Учет законодательства осуществляется различными государственными и негосударственными органами, учреждениями, предприятиями, организациями как для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации, так и для обеспечения (в том числе и на коммерческой основе) правовой информацией иных субъектов. Особую роль учет законодательства играет в деятельности судебных и прокурорских органов.

Принято выделять несколько видов учета нормативных правовых актов. Наиболее простым является журнальный учет. Он связан с фиксацией реквизитов нормативных актов в специальных журналах и ведется по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. При использовании хронологического принципа нормативные акты регистрируются по датам их принятия, алфавитно-предметного – по предметным рубрикам, расположенным по алфавиту, системно-предметного – с учетом отраслей, подотраслей и институтов права.

Другим, более совершенным видом учета законодательства является картотечный учет. Он связан с созданием разного рода карточек, расположенных по определенной системе. На карточках могут быть зафиксированы либо основные реквизиты нормативного акта (вид акта, его заголовок, дата издания, место его официального опубликования), либо полный текст акта. Рубрики картотеки определяются на основе выработанного заранее словника или рубрикатора, а поиск нужных карточек осуществляется либо ручным способом, либо в полуавтоматизированном или автоматизированном режиме.

Следующим видом учета законодательства считается ведение контрольных текстов действующих нормативных актов. Этот вид учета законодательства связан с внесением в тексты официальных изданий законов и подзаконных нормативных актов отметок об отмене, изменении, дополнении этих актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки.

В настоящее время все более широкое распространение получает так называемый автоматизированный учет законодательства, основанный на использовании современной компьютерной техники и связанный с созданием автоматизированных информационно-поисковых систем (АИПС) по законодательству. В Российской Федерации такого рода системы созданы в аппаратах Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, в Министерстве юстиции и ряде других федеральных органов. Созданы и коммерческие автоматизированные информационно-поисковые системы законодательства «Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и некоторые другие.

Вопросы для самопроверки

1. Что следует понимать под законодательством?

2. Что представляет собой система законодательства, и каковы ее признаки?

3. Как соотносятся система законодательства и система права?

4. Что понимается под систематизацией законодательства, и каковы ее формы?

5. Что представляет собой кодификация законодательства, и каковы ее разновидности?

6. Что представляет собой консолидация законодательства и чем она отличается от кодификации законодательства?

7. Что представляет собой инкорпорация законодательства, и каковы ее разновидности? Чем инкорпорация законодательства отличается от кодификации и консолидации законодательства?

8. Что понимается под учетом законодательства, и каковы его виды?

Литература

Баранов В. М. Система права, система законодательства и правовая система : учеб. пособие / В. М. Баранов, С. В. Поленина. – 2-е изд., доп. – Н. Новгород : Изд-во Нижегород. юрид. ин-т МВД РФ, 2000. – 63 с.

Баранов В. М. Систематизация и кодификация нормативно-правовых актов / В. М. Баранов. – Н. Новгород : Изд-во НЮИ МВД РФ, 1998. – 442 с.

Бобылев А. И. Современное толкование системы права и системы законодательства // Государство и право. – 1998. – № 2. – С. 22–27.

Колдаева Н. П. Конституционные основы систематизации законодательства Российской Федерации // Государство и право. – 2003. – № 2. – С. 13–16.

Литягин Н. Н. Ревизия и систематизация законодательства // Государство и право. – 2003. – № 4. – С. 26–32.

Пиголкин А. С. Проблемы систематизации законодательства Российской Федерации // Закон: создание и толкование / под ред. А. С. Пиголкина. – М. : Спарк, 1998. – С. 56–64.

Поленина С. В. Система права и система законодательства в современных условиях // Изв. вузов. Правоведение. – 1987. – № 5. – С. 29–37.

Система советского законодательства / под ред. И. С. Самощенко. – М. Юрид. лит., 1980. – 328 с.

Советское законодательство: пути перестройки / отв. ред. А. В. Мицкевич, А. С. Пиголкин. – М. : Юрид. лит., 1989. – 432 с.

Тихомиров Ю. А. О кодификации и кодексах / Ю. А. Тихомиров, Э. В. Талапина // Журн. рос. права. – 2003. – № 3. – С. 47–54.

Глава 15

ПРАВОВЫЕ СИСТЕМЫ

СОВРЕМЕННОГО МИРА