Административное право

Выступая важнейшим регулятором общественных отношений, право приобретает особую значимость в сфере регламентации социально-управленческих отношений и в первую очередь властной деятельности государственных органов исполнительной власти по реализации возложенных на них функций и задач государственного управления.

Механизмы такого регулирования закрепляются в совокупности норм публичного права, одной из основных самостоятельных отраслей которого является административное право.

Административное право тесно взаимодействует в первую очередь с конституционным правом, детализируя его нормы в сфере определения механизмов реализации прав и свобод граждан при взаимодействии с органами государственной власти, компетенцию этих органов, а также формы и методы государственно-управленческой деятельности.

Нормы административного права тесно увязаны с соответствующими нормами гражданского права, поскольку устанавливают порядок действия органов государственной власти по регистрации субъектов хозяйственного оборота, лицензирования их деятельности, регистрации отдельных видов имущественных прав, а также контрольно-надзорной и иной деятельности органов исполнительной власти, связанной с реализацией свободы имущественного оборота.

Особенно тесно административное право взаимодействует с такими отраслями публичного права, как финансовое, налоговое, экологическое и т. д., а также с процессуальными отраслями и нормами уголовного права.

Нормы административного права базируются на важнейших принципах государственного управления, устанавливающих основы управленческой деятельности и раскрывающих ее сущность.

К таким принципам в первую очередь относятся:

• принцип демократизма, как подтверждение закрепленного в Конституции принципа происхождения любой власти от единственного источника – народа РФ;

• принцип разделения властей, с закреплением за органами исполнительной власти в установленном порядке конкретных функций;

• принцип эффективности, как выбора совокупности способов достижения управленческих целей при минимальных затратах сил, времени и средств;

• принцип объективности, научности и конкретности, а также организационные принципы функционального, отраслевого и территориального осуществления управленческой деятельности.

Административное право имеет свой обособленный предмет правового регулирования – управленческие отношения, складывающиеся в процессе реализации функций и задач органами исполнительной власти и местного самоуправления в различных сферах жизнедеятельности общества.

Особенностями метода административно-правового регулирования является совокупность предписывающих, запрещающих и дозволительных средств воздействия на управленческие отношения.

Нормы административного права:

• определяют границы должного, допускаемого или рекомендуемого поведения людей, деятельности органов исполнительной власти, государственных служащих, а также предприятий, учреждений, организаций и трудовых коллективов в сфере управленческой деятельности;

• устанавливают порядок осуществления управленческой деятельности и правовой режим взаимоотношений субъектов государственного управления и местного самоуправления;

• определяют права и обязанности граждан в сфере управленческой деятельности органов исполнительной власти и гарантии их реализации.

Большая часть норм административного права носит императивный характер. Их реализация подкрепляется (на случай невыполнения) принудительной силой государства.

По содержанию административно-правовые нормы группируются в следующие правовые институты:

• закрепляющие права и обязанности граждан и их объединений, а также юридических лиц различных организационно-правовых форм в сфере государственного управления;

• устанавливающие порядок образования и правовое положение органов исполнительной власти;

• устанавливающие формы и методы осуществления государственной управленческой деятельности;

• закрепляющие основные положения о государственной службе и правовом статусе должностных лиц;

• регулирующие способы обеспечения законности в сфере исполнительной власти;

• устанавливающие составы правонарушений, являющиеся основаниями административной ответственности;

• определяющие основные положения по межотраслевому управлению, управлению хозяйственной, социально-культурной и административно-политической сферой.

В административном праве могут быть выделены как нормы материальные, определяющие систему, компетенцию, права и обязанности исполнительных органов и должностных лиц, так и процессуальные, определяющие методы (способы, порядок) деятельности этих субъектов по реализации соответствующих прав и обязанностей в сфере управленческой деятельности.

Источниками административного права являются различные нормативно-правовые акты органов законодательной и исполнительной власти, регулирующие общественные отношения в сфере государственного управления. Массив норм административного права огромен и превосходит по объему другие отрасли права.

Административные правоотношения характеризуются рядом особенностей, среди которых выделяются следующие:

• одной из сторон правоотношения всегда является государство в лице соответствующего органа исполнительной власти или его должностного лица, наделенных управленческими полномочиями властного характера;

• споры, возникающие между сторонами, зачастую разрешаются в административном (несудебном) порядке.

Субъектами административно-правовых отношений являются все, кому нормы административного права предоставляют соответствующие правомочия и на кого они возлагают определенные обязанности, в том числе органы государственной власти, их должностные лица, другие государственные учреждения, государственные служащие, граждане, их объединения, юридические лица.

Административное право закрепляет правовой статус субъектов, являющихся основными участниками отношений в сфере государственного управления – органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Под исполнительной властью понимается ветвь государственной власти, реализующая и организующая исполнительную и распорядительную деятельность в сфере государственного управления с помощью государственных органов различной компетенции и их должностных лиц. Иными словами, исполнительная власть – это часть государственного аппарата, имеющая свою компетенцию, структуру, территориальную сферу, которая образуется в установленном законом порядке и обладает определенными методами работы.

Органы исполнительной власти подразделяются на центральные (федеральные) органы и органы субъектов федерации. По объему и характеру компетенции органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, отраслевой компетенции и межотраслевой компетенции.

В главе 6 «Конституционное право» уже рассматривалась действующая на сегодняшний день структура федеральных органов исполнительной власти – Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Нормами административного права устанавливаются пределы их полномочий и компетенции, а также порядок взаимодействия при осуществлении управленческой деятельности.

В настоящее время за федеральными министерствами закреплены функции выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере, а также координации деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.

В полномочия федеральных служб входит осуществление функций по контролю и надзору в установленной сфере деятельности (например, федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, федеральная служба безопасности и т. д.). К компетенции федеральных агентств отнесено непосредственное оказание различного рода государственно-управленческих услуг (федеральное агентство по управлению государственным имуществом, федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, федеральное агентство научных организаций, федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и т. д.).

Такое разграничение полномочий и компетенции, подчиненность федеральных служб и агентств соответствующим федеральным министерствам либо Правительству РФ, либо непосредственно Президенту РФ в соответствии с Указами Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти направлено на повышение эффективности государственно-управленческой деятельности и сокращение избыточных административных функций в сфере социального управления.

Административное право вводит понятие правового статуса должностного лица, под которым понимается государственный служащий, уполномоченный реализовывать функции государства от его имени.

В соответствии с ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» в настоящее время установлены три вида такой службы: государственная гражданская, военная и правоохранительная.

При этом государственная гражданская служба, предназначенная для непосредственной реализации функций и задач в сфере государственно-управленческой деятельности, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ. Военная и правоохранительная службы являются видами федеральной государственной службы. Таким образом, государственный служащий – это гражданин РФ, который в соответствии с контрактом осуществляет профессиональную служебную деятельность на одной из должностей федеральной государственной службы / государственной гражданской службы субъекта РФ и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета / бюджета субъекта РФ.

Элементами административно-правового статуса государственных служащих являются их права, обязанности, ограничения и запреты, связанные с государственной службой. Так, например, гражданин не может быть принят на гражданскую службу в случае близкого родства с другим гражданским служащим, если они связаны отношениями подчинения. Государственному служащему запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, участвовать в управлении коммерческими организациями, приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, допускать публичные высказывания в отношении деятельности государственных органов и их руководителей и т.д.

Государственное управление как объект административных правоотношений представляет собой организационный процесс руководства, регулирования и контроля государственными органами развития социально-экономических и иных сфер жизнедеятельности общества.

Поскольку общество является системой макроуровня, включающей множество взаимосвязанных элементов, то управление обществом можно рассматривать как высшую форму сознательного регулирования процессов функционирования и развития системы.

Научное управление обществом характеризуется как целенаправленное воздействие людей на общественную систему в целом и на ее отдельные звенья на основе познания и использования присущих системе объективных закономерностей в интересах ее оптимального функционирования и развития, достижения поставленных целей.

Характеристика содержательной природы управления в административном праве должна включать все многообразие объектов управленческого воздействия, их разных уровней и видов.

Для государственного административного управления и регулирования в современных условиях характерны следующие методы:

• общенормативное регулирование в отличие от индивидуально-распорядительного администрирования прошлых лет (управление на основе и во исполнение закона);

• использование методов регистрационного и заявительного (официального) признания хозяйствующих и иных субъектов (взамен разрешительного);

• введение лицензирования субъектов и их деятельности;

• определение порядка осуществления отдельных видов хозяйственной деятельности;

• налоговое администрирование;

• введение стандартизации и сертификации продукции, работ и услуг;

• поддержка и стимулирование предпринимательства;

• осуществление надзорных и контрольных функций;

• применение мер административной ответственности.

Ответственность в административном праве рассматривается как вид юридической ответственности, которая реализуется в применении государственными органами и должностными лицами установленных законом мер административного воздействия к гражданам и юридическим лицам за конкретные административные правонарушения, установленные законом.

Юридическим основанием административной ответственности является, прежде всего, Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП), в котором сформулированы конкретные составы административных проступков и установлена мера ответственности за их совершение. Нормы об административных правонарушениях содержатся также в Таможенном, Налоговом кодексах РФ и других федеральных законах и законах субъектов РФ (законодательство об административных правонарушениях относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов).

Как и в других правонарушениях, элементами состава административного правонарушения являются объект, субъект, объективная и субъективная сторона, характеристики которых определяются содержанием конкретных административных правоотношений, в рамках которых совершено то или иное правонарушение. Соответственно различают административные правонарушения, совершенные в экономической сфере, в административно-политической сфере, либо в социально-культурной сфере. В зависимости от родового объекта посягательства выделяют административные правонарушения, посягающие на государственный либо общественный порядок, общественную безопасность, права граждан и здоровье населения, собственность, установленный порядок управления и на другие объекты. В зависимости от характера деяния административная ответственность наступает за правонарушения, совершенные как в форме действия, так и в форме бездействия.

КоАП предусматривает исчерпывающий перечень возможных административных наказаний:

• предупреждение;

• административный штраф;

• конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

• лишение специального права (управления транспортным средством, разрешения на охоту и т. д.);

• административный арест (до 15 суток);

• административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства;

• дисквалификация (лишение права занимать руководящие должности и т. п.);

• административное приостановление деятельности;

• обязательные работы;

• административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных мероприятий.

В то же время законом установлены обстоятельства, при которых меры административных наказаний не применяются – малозначительность административного правонарушения, издание акта амнистии, истечение срока давности, отмена нормативно-правового акта и иные обстоятельства.

При применении мер административного воздействия и при решении споров в сфере административных правоотношений возникает необходимость соответствующей процессуальной формы. Такая форма – административный процесс – представляет собой урегулированную законом деятельность по разрешению административных дел уполномоченными на то субъектами (органы исполнительной власти, должностные лица, суд).

Система административных процессуальных норм содержится в неявном (некодифицированном) виде в КоАП и других законах, устанавливающих административную ответственность.

Важное значение в административном процессе имеют статьи ГПК РФ и АПК РФ, в соответствии с которыми рассматриваются дела, возникающие из административных правоотношений в сфере экономики либо гражданского оборота.

Нормы административного процесса устанавливают порядок административного расследования, сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, а также круг управомоченных органов и должностных лиц, наделенных правом издавать правоприменительные акты, устанавливающие те или иные виды административных наказаний.