Формы и порядок участия государства в гражданских отношениях

1. Государство, АРК, территориальные громады, как и другие образования, выполняющие властные функции, не создаются для участия в гражданском и коммерческом обороте. Однако они могут быть в соответствии со ст.2 ГК участниками гражданских отношений. Установленные особенности участия государства, АРК, территориальных громад, как и других образований, осуществляющих властные полномочия, в гражданских отношениях позволяют говорить о законодательном установлении особого правового режима их участия в гражданских отношениях.

Можно выделить два способа участия указанных публичных образований в коммерческом обороте. Во-первых, опосредованное и, во-вторых, непосредственное участие.

Государство, АРК, территориальная громада опосредованно участвует в обороте через учрежденные государственные, коммунальные предприятия, организации, учреждения, за которыми закреплено государственное или коммунальное имущество на ограниченном вещном праве.

Нормы главы 10 ГК регулируют непосредственное участие государства, АРК, территориальных громад в гражданских отношениях.

Являясь искусственным образованием, государство, АРК, территориальные громады приобретают гражданские права и обязанности через свои органы, но не через казну[142]. Это следует из норм целого ряда статей:

– ст. 170 «Органы, через которые действует государство в гражданских отношениях»,

– ст. 171 «Органы, через которые действует Автономная Республика Крым в гражданских отношениях»,

– ст. 172 «Органы, через которые действуют территориальные громады в гражданских отношениях».

Правовая возможность участия государства, АРК, территориальных громад в гражданских отношениях через свои органы определяется кругом очерченных компетенцией прав, которые являются в то же время и обязанностями[143] без какого-либо специального юридического оформления. Вместе с тем практика показывает, что достаточно часто в юридических документах, определяющих правовое положение соответствующего органа, он хоть и является структурным элементом, однако признается самостоятельным юридическим лицом. Это позволяет государственному органу или органу местного самоуправления приобретать права и обязанности не только для государства, АРК, территориальной громады, но и для себя.

К сожалению, действующее законодательство не позволяет провести четкого разграничения, когда орган действует от собственного имени и, соответственно, приобретает права и обязанности для себя, а когда – для государства, АРК, территориальной громады. На практике достаточно проблематично определить субъекта – сторону возникшего обязательства, что связано с отсутствием нормативно установленного порядка оформления действий органа в случаях, когда он выступает в качестве публичного образования, в структуру которого он входит. Чаще всего проблема проявляется на этапе исполнения заключенных договоров, привлечения к ответственности, когда нужно решать, кто является обязанным лицом (например, произвести предварительную оплату по договору) - сам орган или государство, АРК, территориальная громада. Для ее разрешения предлагается указывать при оформлении гражданских обязательств, что орган действует от имени государства[144], АРК, территориальной громады. Однако более логичен другой подход: в гражданских отношениях первичным участником должна признаваться территориальная громада, а не ее орган[145]. Такой принцип оправдан и в отношениях с участием государства и АРК.

Участвуя в гражданских обязательствах, органы публичных образований могут приобретать не любые права и обязанности, а только те, которые допускаются их компетенцией. В силу ст.130 ГК компетенция этих органов определяются Конституцией и законами, а, значит, не подзаконными нормативными актами. Общая проблема, которая проявляется и при участии указанных публичных образований в гражданских отношениях, во-первых, необоснованная централизация власти, во-вторых, отсутствие как стабильной системы органов в центре и на местах, так и четкого разграничения полномочий между различными органами.

Государство, АРК, территориальные громады, вступая в гражданские отношения через органы государственной власти, АРК, местного самоуправления, обязаны действовать лишь на основании и в пределах полномочий, а также способами, предусмотренными Конституцией и законами Украины. Это конституционное требование ч.2 ст.19 Конституции.

Наряду с участием в гражданских отношениях государства, АРК, территориальных громад через их органы в силу прямого указания Гражданского закона, ст. 173 ГК оговаривает возможность их участия по специальным поручениям. В этом случае в гражданских отношениях от их имени выступают физические и юридические лица, органы государственной власти, органы власти АРК и органы местного самоуправления «в случаях и в порядке, установленных законом, иными нормативно-правовыми актами». Фактически здесь речь идет об институте представительства.

2. ГК закрепляет единые требования участия в гражданских отношениях для всех участников – граждан, юридических лиц, публичных образований. Это предопределено гражданско-правовым методом регулирования отношений на основании равенства участников, свободном волеизъявлении, имущественной самостоятельности (ст.1 ГК). Согласно норме-принципу ч.1 ст.167 ГК государство, АРК, территориальные громады в гражданских отношениях участвуют на равных с другими участниками гражданских отношений. Соответственно, они приобретают такие же права и несут такие же обязанности, как физические и юридические лица.

Государство, АРК, территориальная громада чаще всего выступают участниками гражданских имущественных отношений, но они являются также участниками и неимущественных отношений. Как справедливо замечает З.В. Ромовская, наименование «Украина» является неимущественным правом государства, и оно не должно использоваться в названиях юридических лиц, наименованиях товаров[146].

Субъективные права и обязанности для указанных субъектов могут возникать как из договорных, так и внедоговорных обязательств.

3. Гражданский закон, называя главу 9 «Правовые формы участия государства, Автономной Республики Крым, территориальных громад в гражданских отношениях» фактически закрепляет лишь одну из правовых форм и лишь в одной сфере – в инвестиционной. Нормы главы 9 ГК объединены в три статьи. Каждая из них посвящена отдельному субъекту (ст. 167 - государству, ст.168 - АРК, ст.169 – территориальной громаде), но все эти статьи имеют одинаковую структуру. Первая часть – это норма-принцип, закрепляющая равенство участников гражданских отношений; вторая часть закрепляет право данного субъекта создавать юридические лица публичного права, третья – закрепляет право данного субъекта создавать юридические лица частного права.

Однако закон, защищая публичные интересы, может сужать права публичных образований по сравнению с правами других участников, что немаловажно для законности гражданских обязательств. Так, в силу п.5 Декрета КМ «Об управлении имуществом, которое является общегосударственной собственностью» от 15.12.1992 года запрещены любые безвозмездные сделки с государственным имуществом, а, значит, государственное предприятие, учреждение, организация не могут выступать дарителем, ссудодателем и т.д.

При заключении договоров в хозяйственной сфере в силу ч.3 ст.3 ХК деятельность нехозяйствующих субъектов, к которым относятся публичные образования, должна быть направлена на создание и поддержание необходимых материально-технических условий - хозяйственное обеспечение собственной деятельности. Оно (обеспечение) может осуществляться с участием или без участия субъектов предпринимательства. При этом следует учитывать и требования публичного порядка о регистрации хозяйственных обязательств согласно заключенным договорам поставки, на выполнение работ, оказание услуг и др., которые оплачиваются за счет средств соответствующего бюджета[147].

Таким образом, при участии в гражданских отношениях государство, АРК, территориальные громады (1) реализуют правосубъектность через соответствующие органы согласно их компетенции в соответствии с нормативными актами высшей юридической силы; (2) приобретают права и обязанности на равных с другими участниками гражданских отношений по основаниям и способами, установленными законами.