Гражданское законодательство

Согласно толкованию КСУ, термин «законодательство» охватывает «законы Украины, действующие международные договоры Украины, согласие на обязательность которых дано ВРУ, а также постановления ВРУ, указы Президента Украины, декреты и постановления Кабинета Министров Украины, принятые в рамках их полномочий и в соответствии с Конституцией Украины и законами Украины».[53] Гражданское законодательство следует отличать от понятия «гражданское право»: в то время, как законодательство – это совокупность нормативно-правовых актов и международных договоров, гражданское право означает совокупность правовых норм, отраженных в различных источниках права.

Вместе с тем, согласно ст. 4 ГК Украины, гражданское законодательство понимается существенно ýже – как включающее Конституцию Украины, ГК, иные законы, принятые в соответствии с Конституцией и ГК, акты Президента, акты КМ Украины, принятые в соответствии с ГК и другими законами, а также акты других органов государственной власти и органы власти АР Крым. Таким образом, из понятия «гражданское законодательство» исключены международные договоры. Кроме того, не вполне ясно, следует ли рассматривать в качестве актов гражданского законодательства межотраслевые акты, такие как ХК, а также законы, принятые до вступления в силу ГК (т.е., до 1.01.2004 г.). В литературе было высказано мнение, что гражданское законодательство следует понимать шире, поскольку ни один акт не содержит исключительно однородные по своей отраслевой принадлежности нормы. Как следствие, предложено к актам гражданского законодательства относить и комплексные нормативно-правовые акты, формулирующие нормы разных отраслей права, в части, в которой в них изложены нормы гражданского права.[54] Вместе с тем, вряд ли это соответствовало бы реальным намерениям законодателя.

Принципиальной особенностью гражданского законодательства является большое количество диспозитивных норм, особенно в положениях, посвященных договорам. Таким образом, право даёт возможность участникам гражданско-правового оборота самим избирать наиболее приемлемое поведение, предоставляя им для этого соответствующие правовые возможности (путём правонаделения, управомочивания).

Структура гражданского законодательства заключается в иерархии гражданско-правовых нормативных актов. Иерархия нормативно-правовых актов строится в соответствии с их юридической силой. В ст. 20 проекта ЗУ «О нормативных правовых актах» (от 1997 г.) юридическая сила НПА определяется как свойство нормативно-правовых актов, определяющее их соотношение по содержанию с иными нормативными актами, а также порядок внесения изменений, дополнений и отмены актов.

В соответствии с юридической силой можно выстроить следующую иерархию нормативно-правовых актов в Украине:

1. Конституция Украины от 28 июня 1996 г. Основной Закон государства является актом высшей юридической силы: все законы и подзаконные нормативно-правовые акты должны соответствовать его положениям. Конституция содержит нормы прямого действия, которые позволяют обращаться в суд за защитой нарушенного права непосредственно на основании конституционных норм (ст. 8 Конституции).[55]

В соответствии со ст. 4 ГК, Конституция является основой гражданского законодательства Украины. Непосредственное значение для регулирования гражданских правоотношений имеют нормы статей 13, 14, 21, 23, 24, 27, 28, 29, 31, 32, 41, 55 Конституции и пр.

2. Законы. Закон – это официальный юридический документ, принимаемый высшим органом законодательной (представительной) власти (парламентом, референдумом, учредительным собранием). В Конституции отражен принцип верховенства закона, согласно которому только законом могут приниматься наиболее важные решения в сфере государственной и экономической политики. В частности, только законами определяются правовой режим собственности, основы создания и деятельности политических партий, общественных организаций, средств массовой информации, основы гражданско-правовой ответственности (ст. 92 Конституции). Теория особо выделяет конституционные законы (т.е., законы, вносящие изменения и дополнения в Конституцию (к ним выдвигаются особые требования относительно процедуры принятия)), органические законы (т.е., законы, принимаемые по прямому предписанию Конституции в особом порядке); кодифицированные акты (т.е., сводные, юридически и логически согласованные нормативные акты, которые обобщают и систематизируют нормы права, регулирующие определенную (однородную) группу общественных отношений); «текущие» законы (все остальные законы).

Согласно ст. 4 ГК, основным актом гражданского законодательства является Гражданский кодекс. Однако буквальное толкование п. 2 ч. 2 ст. 4 ГК приводит к выводу, что фактически от понятия актов гражданского законодательства отсекаются законы, принятые ранее, до вступления в силу нового ГК. Вместе с тем, гражданско-правовые отношения также регулируются Хозяйственным кодексом (ХК), Семейным кодексом (СК), Земельным кодексом (ЗК), Жилищным кодексом (ЖК), Гражданским процессуальным кодексом (ГПК).

Помимо Гражданского кодекса в сфере гражданского права действует большое количество специальных законов: ЗУ «О залоге», ЗУ «Об ипотеке», ЗУ «О государственной регистрации юридических лиц и физических лиц – предпринимателей», ЗУ «О хозяйственных обществах», ЗУ «О ценных бумагах и фондовом рынке», ЗУ «О страховании», ЗУ «Об ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, досудебного следствия, прокуратуры и суда» и т.п.

Вместе с тем, не будучи формально законами, некоторые специфические источники права приравнены к законам по своей юридической силе (иногда их называют «квазизаконами»[56]). Из них для гражданского права особое значение имеют декреты Кабинета Министров (далее – Декреты КМ), принятые в период с декабря 1992 по 19 декабря 1993 гг., когда на основании ст. 97¹ Конституции УССР 1978 г. Кабинету Министров были переданы законотворческие полномочия «с целью оперативного разрешения вопросов, связанных с осуществлением рыночной реформы». Некоторые из этих актов действуют до сих пор, например, Декрет КМ «О системе валютного регулирования и валютного контроля» от 19.02.1993 г., Декрет КМ «Об упорядочении деятельности субъектов предпринимательской деятельности, созданных с участием государственных предприятий» от 31.12.1992 г., Декрет КМ «О доверительных обществах» от 17.03.1993 г.

Некоторые вопросы гражданского права могут решаться только посредством регулирования нормами законов. В частности, в соответствии с ч. 1 ст. 92 Конституции Украины, только законами Украины определяются: права и свободы человека и гражданина, основные обязанности гражданина (п. 1); правосубъектность граждан, правовой статус иностранцев и лиц без гражданства (п. 2); основы использование природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны, континентального шельфа, организации и эксплуатации энергосистем, транспорта и связи (п. 5); правовой режим собственности (п. 7); правовые основы и гарантии предпринимательства (п. 8); основы внешнеэкономической деятельности (п. 9); основы создания и деятельности политических партий, других объединений граждан, средств массовой информации (п. 11); основы гражданско-правовой ответственности (п. 22)[57].

3. Подзаконные нормативно-правовые акты, принимаемыеПрезидентом, Кабинетом Министров, центральными органами исполнительной власти, местными государственными администрациями на основании Конституции и законов. К подзаконным актам относятся:

1) указы Президента регулируют гражданские правоотношения в случаях, установленных Конституцией. Следует иметь в виду, что источником гражданского права могут считаться только указы Президента, имеющие нормативный, а не индивидуально-распорядительный характер[58]. Указы Президента принимаются «на основе и во исполнение Конституции и законов Украины» (ст. 106 Конституции)[59];

2) постановления Кабинета Министров являются нормативно-правовыми актами, принимаемыми Правительством, и должны соответствовать Конституции, законам Украины и указам Президента Украины. В сфере гражданского права действует значительное количество постановлений КМ Украины: Постановление КМ Украины «О временном порядке государственной регистрации сделок»[60], Постановление КМ «О порядке удостоверения завещаний и доверенностей, приравниваемых к нотариально удостоверенным», и т.д.

3) акты центральных органов исполнительной власти. Эти акты могут издаваться только в случаях и пределах, предусмотренных Конституцией и законами. В общем массиве актов центральных органов исполнительной власти особое место занимают акты Министерства юстиции (в первую очередь в сфере нотариата), Министерства экономики (прежде всего в сфере розничной торговли), Министерства внутренних дел (регистрация физических лиц, регистрация и использование транспортных средств), Министерства финансов (стандарты бухгалтерского учета), Национального банка Украины (вопросы оборота безналичных денежных средств, осуществления безналичных платежей, валютного регулирования), Государственного комитета по ценным бумагам и фондовому рынку (ГКЦБФР) (оборот ценных бумаг), Государственного комитета по финансовым услугам (предоставление услуг финансовыми учреждениями, лицензирование), Фонда государственного имущества (приватизация и надзор за оборотом имущества, находящегося в государственной собственности), Национальной комиссии регулирования электроэнергетики (НКРЭ) (снабжение электроэнергией, установление государственных тарифов).

Акты Кабинета Министров и центральных органов исполнительной власти в обязательном порядке должны регистрироваться в Министерстве юстиции Украины с присвоением регистрационного номера (ч. 3 ст. 117 Конституции). В соответствии с разъяснением ВАрС Украины, подзаконные нормативно-правовые акты, не зарегистрированные в Министерстве юстиции Украины, являются недействительными и не подлежат исполнению в судах[61];

4) местные (областные, районные, в городах Киеве и Севастополе) государственные администрации могут принимать нормативные акты во исполнение Конституции, законов Украины, актов Президента, Кабинета Министров, центральных органов исполнительной власти (п. 1 ст. 119 Конституции).

4. Акты органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления путем принятия нормативных актов осуществляют полномочия, отнесенные, согласно ст. 143 Конституции, к ведению территориальных громад села, поселка, города, а именно: управляют коммунальным имуществом (в т.ч. жилым и нежилым фондом, земельными участками), создают, реорганизуют и ликвидируют коммунальные предприятия, организации и учреждения, и пр.

Особый статус в ряду источников гражданского права имеют нормативные акты органов АР Крым. Согласно ст. 137 Конституции Украины, АР Крым осуществляет самостоятельное нормативное регулирование по вопросам 1) сельского хозяйства и лесов; 2) мелиорации и карьеров; 3) общественных работ, ремесел и промыслов, благотворительности; 4) градостроения и жилищного хозяйства; 5) туризма, гостиничного дела и ярмарок; 6) музеев, библиотек, театров, иных учреждений культуры, заповедников; 7) транспорта общего пользования, автодорог, водопроводов; 8) охоты и рыбной ловли; 9) санитарной и больничной служб.

При принятии подзаконных нормативных актов соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления обязан действовать четко в пределах своих собственных или делегированных иным органом полномочий. Нарушение этого правила должно влечь недействительность принятого нормативного акта.

Наконец, на территории Украины продолжает действовать некоторое законодательство СССР и Украинской ССР по вопросам, не урегулированным законодательством Украины, при условии, что оно не противоречит Конституции и законам Украины (Постановление Верховного Совета Украины «О порядке временного действия на территории Украины отдельных актов законодательства Союза ССР» от 12.09.1991 г.). В частности, к действующим (формально не отмененным актам) законодательства времен СССР относятся: Жилищный кодекс Украинской ССР от 30.06.1983 г., Закон «О ценах и ценообразовании» от 3.12.1990 г., Закон «О внешнеэкономической деятельности» от 16.04.1991 г., Закон «О защите прав потребителей» от 12.05.1991 г. (который, однако, Законом от 01.12.2005 г. был изложен в новой редакции). Из подзаконных нормативных актов сохраняют свое действие, в частности, Постановление Совета Министров УССР «О служебных жилых помещениях» от 4.02.1988 г., Положения о поставках товаров народного потребления и продукции производственно-технического назначения, утвержденные Постановлением Совета Министров СССР от 25.07.1987 г., Инструкция № П-6 о порядке приемки продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления по количеству (постановление Госарбитража при Совете Министров СССР от 15.06.1965 г.) и Инструкция № П-7 о порядке приемки продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления по качеству (постановление Госарбитража при Совете Министров СССР от 25.04.1966 г.) и т.п.