Модификация системы государственного управления лесами.

Кодексом предлагается новая система государственного управления лесами, которая в большой степени соответствует основным положениям административной реформы, где определена исключительная компетенция Правительства Российской Федерации в вопросах лесных отношений.

Очевидно, что регулятивные полномочия должен осуществлять уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области нормативного правового регулирования использования, охраны и воспроизводства лесов. При этом функции общего управления лесами должен осуществлять другой федеральный орган. Функции по управлению и распоряжению участками лесфонда согласно новому Лесному кодексу РФ переданы на уровень органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на основании по соглашений. Естественно, вместе с полномочиями передаются и соответствующие субвенции.

Надзором за соблюдением требований лесного законодательства будет заниматься уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, который поручено контролировать всех леспользователей и все организации, осуществляющих лесохозяйственную деятельность.

Таким образом, ситуация, при которой все полномочия по регулированию, управлению и надзору, а также хозяйственные функции, сосредотачиваются в одном государственном органе, будет существенно изменена.

Важным элементом совершенствования лесного законодательства должны стать переходные положения, позволяющие осуществить поэтапный переход к реализации прописанных в новой редакции Кодекса положений. Формирование норм переходного периода, включая поправки в Кодекс об административных правонарушениях, будет осуществляться с учётом их широкого обсуждения. Однако, уже сейчас можно с определённостью сказать, что широкие общественные обсуждения вылились в острую дискуссию по нескольким принципиальным вопросам.

Исходя из опыта развитых промышленных стран, передача в частную собственность лесных участков крупным отраслевым корпорациям существенно повышает эффективность лесопользования, гарантирует сырьевое обеспечение мощностей по глубокой переработке древесины. Это, в свою очередь, увеличивает капитализацию и инвестиционную привлекательность лесного бизнеса.

Тем не менее, в законопроекте ряд положений не способствуют развитию крупных, эффективно работающих вертикально-интегрированных компаний и должны быть изменены при дальнейшей доработке Лесного кодекса РФ.

Остановимся на главных из них.

1. Глава Лесного кодекса, посвященная арендным отношениям, уравнивает в правах традиционных лесопользователей, имеющих мощности по глубокой переработке древесины, с непрофильными сторонними фирмами, которые никогда не вели лесопромышленную деятельность и не несли затраты по обустройству лесных участков, строительству инфраструктуры в лесу.

Указанный в Кодексе способ передачи лесного участка в долгосрочную аренду по результатам аукциона, который является единственным (хотя ранее были конкурсы и концессии), где главным критерием является размер ставки арендной платы, открывает возможность передаче лесных участков финансовым спекулянтам или, через подставные фирмы, иностранным компаниям и гражданам.

Эти положения кодекса не стимулируют ускорение интеграционных процессов в ЛПК, повышение конкурентоспособности российских лесопромышленных корпораций, которые способны создавать транспортную, энергетическую и социальную инфраструктуры для освоения резервных лесов.

2. В Кодексе отсутствуют ограничения по площади арендуемых лесных участков. В этих условиях существует угроза концентрации огромных площадей лесфонда в руках нескольких финансово-промышленных групп, которые и станут монопольными собственниками лесных земель, а значит значительной части территории России.

В связи с этим, в документ необходимо добавить положения, которые при передаче участков лесного фонда в долгосрочную аренду, дают преимущества лесопользователям, имеющим мощности по глубокой переработке древесины. Приоритет получения в пользование лесных участков должны получать и те компании, которые уже понесли значительные затраты на строительство лесовозных дорог, возведение объектов социальной сферы, проведение необходимых экологических мероприятий.

3. Более 94% лесопользователей являются мелкими заготовителями, у которых ежегодный объем рубок не превышают 50 тыс. кбм. Кроме того, подавляющее большинство из них убыточны или имеют признаки банкротства. Не имея мощностей по переработке древесины, они не в состоянии рационально и комплексно использовать древесный ресурс, строить лесные дороги, заниматься природоохранными работами. Они вырубают самые ценные и крупные деревья вдоль дорог, что бы хоть как–то свести концы с концами. Передача в аренду лесных участков таким лесопользователям нанесет огромный ущерб экологическому состоянию лесов, затруднит финансирование строительства инфраструктуры.

Кроме того, в Лесном кодексе даётся возможность таким арендаторам брать участки лесфонда в аренду на общих основаниях, а затем передавать их в субаренду. Возникает угроза перераспределения лесных участков в пользу третьих лиц, что может привести к массовым спекуляциям и монополизации лесных участков в одних руках.

В связи с этим мелким лесозаготовителям целесообразно предоставлять лес только в краткосрочное пользование.

4. Спорной является и статья Кодекса, в которой размер арендной платы ежегодно должен индексироваться на величину инфляции. Нестабильная, часто меняющаяся нормативная база будет препятствовать стратегическому планированию развития лесопромышленных компаний, разработке обоснованных инвестиционных проектов и бизнес-планов.

Хотелось бы остановиться еще на очень важном аспекте дискуссий, целесообразно ли, оправдано ли введение частной собственности на лесные участки?

Странам с развитой рыночной экономикой не чуждо государственное управление лесами, закрепление их за государством. В Европе на более половины лесных земель находится в частной собственности, доля общественных земель составляет от 15% в Исландии до 99% в Турции.

В Канаде общественные леса составляют 94%, в США – 39%. При этом в Канаде федеральному центру принадлежит 1/10, а провинциям 9/10 государственных лесов. В США на долю федеральных лесов приходится 2/3, а на долю штатов – 1/3 государственных лесов. Но эффективность лесопользования и лесовосстановления в этих странах примерно одного порядка. То есть, лидирующие позиции США и Канады на международном лесном рынке, эффективность их лесопромышленного производства не находятся в прямой корреляции с формами собственности на лесные участки. Кроме того, во многих развитых лесопромышленных странах возникла тенденция выкупа государством находящихся в частном владении лесов, которые имеют природоохранные, заповедные функции.

На характер управления лесами, форм собственности на лесные участки оказывают большое влияние исторические, социальные, политические факторы, например, усиление значения лесов, как глобального климатообразующего фактора, общенационального и общемирового достояния всего населения.

Для крупных лесопромышленных компаний главным условием стабильного обеспечения лесным сырьём является не столько собственность на леса, сколько гарантии долгосрочного лесопользования с возможностью автоматической пролонгации арендных отношений. Однако и вкладывать инвестиции в развитие своих лесозаготовительных производств они будут более интенсивно, если в перспективе смогут получить лесные участки в собственность.

В наших российских условиях очень важно сохранить меру в столь неоднозначном вопросе, как частная собственность на лес. Нужны очень продуманные условия и критерии приватизации лесных участков, которые смогли бы обеспечить равновесные интересы и важнейшей для экономики страны лесной отрасли, и простых граждан России и экологическую ценность российских лесов для климата на всей планете. Поэтому основными критериями передачи лесных участков в частную собственность, полагаю, должны стать наличие у лесопользователей мощностей по глубокой переработке древесины, а также инвестиционные обязательства по обустройству лесных участков, сохранению, защите и охране лесов на долгий период во благо всего российского населения.

Это только часть спорных положений нового Лесного кодекса РФ, который требует существенной корректировки и доработки. Необходимо ещё раз внимательно поработать над каждой статьёй кодекса и подготовить более профессиональный и согласованный вариант.

28. Экономический механизм устойчивого управления лесами на основе рентного подхода к определению платы за лесосырьевые ресурсы

Экономический механизм организации устойчивого управления лесами призван перевести лесное хозяйство на полную самоокупаемость и наряду с этим обеспечить возрастающий во времени чистый лесной доход для государства как владельца лесов. Он может быть сформирован только на основе рентного подхода, учитывающего качество ресурсов, их местоположение и условия заготовки и производства из них конечных продуктов потребления.

Государство при этом должно быть эффективным собственником, активно управляющим лесным доходом путем не только продажи лесных ресурсов по рыночным ценам с учетом спроса и предложения на них, но и формируя политику наиболее эффективного использования их в тех областях, которые дадут наибольший эффект, удовлетворяющий баланс интересов всех участников рынка. В данном случае речь идет об управлении всем жизненным циклом ресурсов – от их воспроизводства до конечных продуктов потребления и их сбыта на внутренних и внешних рынках. Таков принцип управления для извлечения наибольшей полноты ренты от конечных продуктов, аккумулирующих преимущества используемых ресурсов на всех технологических стадиях производств.

Рента, как сверхприбыль, не заработанная предпринимателем, представляет остаточную стоимость от рыночной цены конечных продуктов за минусом всех затрат на воспроизводство, заготовку, переработку продуктов и их транспортировку до рынков сбыта, а также нормативной прибыли всех участников перечисленного сквозного технологического процесса.

С учетом рентного подхода плата за ресурсы леса состоит из двух частей: (1) платы на воспроизводство ресурса или минимальной платы (нижнего порога) и (2) чистого дохода или собственно лесной ренты.

Распределение этой платы должно обеспечить баланс интересов всех субъектов управления лесами по федеральной вертикали, а также стимулировать развитие приоритетных направлений лесного сектора. Для этого минимальная плата должна оставаться на счетах (под контролем казначейства) у местных органов управления лесами для обеспечения воспроизводства используемых ресурсов, в т.ч. для оплаты затрат на лесное хозяйство арендаторов, когда они выполняют эти работы по договорам.

Что касается самой ренты, как чистого дохода, то по законодательному соглашению при совместном управлении лесами она должна быть распределена в определенных пропорциях между бюджетами федеральным, субъектов РФ и местным на цели, которые являются приоритетными. В т.ч. для строительства лесных дорог, научных исследований, подготовки кадров, участия в строительстве капиталоемких предприятий по переработке ресурсов леса (в первую очередь ЦБП). Все адреса использования лесной ренты должны быть прописаны в федеральных и региональных программах лесного сектора, которые должны формироваться по инициативе, с участием и под контролем всех ветвей государственной власти по федеральной вертикали.

Переход на рентные платежи позволит поднять доходность лесов; определить истинную стоимость лесных ресурсов в рыночных условиях; установить границы экономически доступных лесов и их ресурсов по всем регионам, которые и должны быть объектом планирования для лесопользователей. Выровнять условия деятельности всех без исключения участников лесного рынка; исправить деспаритет цен на всех стадиях прохождения ресурса (от корня до заготовки и переработки); таким путем оздоровится обстановка для кооперации хозяйствующих субъектов разных отраслей и создания на этой основе вертикально интегрированных объединений.

При этом плата за ресурсы леса не должна быть налогом, а только рыночной ценой, устанавливаемой на лесных торгах, а также расчетным путем, используемым для арендных договоров и концессий.

При таком подходе следует в перспективе отменить утверждаемые периодически ставки лесных податей, на минимальном уровне – Правительством России, а конкретные – каждым из Правительств соответствующих субъектов РФ, поскольку они не соответствуют условиям функционирования рынка.

VI. Сценарии развития лесного комплекса России до 2015 года

29.1. Тенденции и прогнозные показатели развития отраслей лесного сектора

Увеличение мирового потребления лесобумажной продукции, развитие внутрироссийского спроса и развитие рыночных отношений в российской экономике будут способствовать увеличению производства всех видов лесных товаров в России. Наибольшим потенциалом потребления обладает внутреннее потребление продукции лесного комплекса России. Рост благосостояния российских граждан будет основной движущей силой развития лесного комплекса РФ. Сдерживающим фактором будет сокращение численности, в том числе экономически активного, населения страны.