Проблемы создания новых институтов

Новой институциональной экономической теории в меньшей степени свойственна «пагубная самонадеянность» (Ф. Хайек) экономической науки, готовой конструировать и внедрять «идеальные» экономические системы.

Вместе с тем, даже самый последовательный эволюционист не в состоянии отрицать целенаправленности действий людей при заключении сделок, принятии законов, создании и совершенствовании хозяйстве иных организаций. Вопрос, очевидно, заключается в роли науки в этой деятельности: являются ли результаты последней строго логическим научным выводом из принятых в теории посылок, либо же учёные только делают частные прогнозы о последствиях намечаемых действии институционального новатора, оставляя выбор за ним?

Другими словами, говорит ли наука, как надо делать, или же отвечает на вопрос – что будет, если…? Институциональная традиция склоняется к последнему варианту, как для случая «больших» экономических систем, так и в ситуации малых усовершенствований. Вместе с тем, поскольку массовая деятельность по изменению существующих и формированию новых институтов является частью экономической реальности, она вполне может выступать объектом экономического анализа, материалом для выявления бытующих здесь правил, договорённостей, традиций и норм.

Всё сказанное, очевидно, в полной мере относится и к теории институциональных изменений. Более того, практическая ценность её нормативного аспекта особенно велика, в силу того, что институты, оказывают на ход экономических процессов даже более сильное влияние, чем адекватная экономическая политика.

Выявление того, что институты, защищающие собственность и контракты, имеют измеримое и значимое влияние на инвестиции и экономический рост, создаёт проблему для политики развития. С одной стороны, реформы макроэкономической политики в слабой институциональной среде не могут обеспечить достижения ожидаемых результатов и способны вызвать обратный эффект дискредитации программ структурных изменений. С другой стороны, практически отсутствуют ясные подходы к институциональным реформам, несмотря на наличие множества доказательств того, институциональные улучшения могут принести гораздо большую отдачу даже при плохой экономической политике.

Дилемма, разумеется, заключается в том, что улучшения формальных институтов того типа, которые повышают защищённость прав собственности, крайне трудно осуществлять: введение сдержек и противовесов в структуру власти, установление независимого правосудия, работающего федерализма или ограничений на действия исполнительной власти не являются теми рекомендациями, которые обычно дают международные агентства, по крайней мере, если они рассчитывают на их принятие. Оценки, сделанные Мировым банком, показывают, что попытки усилить социальную защиту, ввести правовые реформы или изменить бюджетные и другие функции правительства посредством технической поддержки и обучения персонала для помощи действиям правительства в этих сферах доказали свою крайнюю неэффективность. Частично причиной этого могут быть ошибки в понимании политической экономии институциональных изменений, частично – ошибки в локализации тех ментальных моделей, норм поведения и других неформальных институтов, которые сопротивляются изменениям.

В демократических обществах изменения в правах собственности обычно происходят с помощью некоторой процедуры голосования, – либо непосредственно через референдум, либо опосредованно, через голосование выборных представителей.

В любом случае, результаты голосования определяются обычно так называемым правилом большинства. Начало исследованиям его воздействия на принимаемые решения было положено Кеннетом Эрроу, доказавшим знаменитую «теорему невозможности».

Многолетние обсуждения этих проблем позволяют сделать следующие выводы. Пусть имеется множество индивидов с определёнными и стабильными предпочтениями, которые сталкиваются с выбором между элементами во множестве альтернатив. Выбор делается на основе правила большинства. Тогда можно показать, что результат коллективного выбора зависит не от предпочтений, а от последовательности голосований, от того, как и в каком порядке сравниваются альтернативы. При этом почти любой выбор оказывается возможным, завися от последовательности голосований.

Другими словами, в такой системе выборов нет равновесного результата, если индивиды свободны в манипулировании последовательностью голосований. Равновесный результат возможен, если кому-то предоставлена монопольная власть над повесткой дня, т.е. контроль над последовательностью голосований. Выборщики могут влиять на результаты путём подкупа лица, распоряжающегося повесткой дня. Если трансакционные издержки равны нулю, конечный результат не зависит от индивида, контролирующего повестку, однако, когда трансакционные издержки не нулевые, подобная зависимость возникает. Формальная политология также приходит к заключению о нестабильности коалиций выборщиков вследствие торговли голосами и логроллинга.

Приведённые положения формальной политической теории оказываются явно не соответствующими эмпирическим исследованиям, которые отнюдь не показывают той неустойчивости и неравновесности, которую предсказывает теория, связывая её с правилом большинства.

Для объяснения этого несоответствия нужно указать на то, что в реальных парламентах и других органах принятия коллективных решений «модель чистого правила большинства» фактически не применяется. На деле голосование и принятие решений регулируется разработанными процедурами, которые и приводят процесс к равновесным результатам. Так, в палате представителей Конгресса США действует так называемая «процедура Дешлера», изложенная более чем на шестистах страницах. Иными словами, хотя не ограниченный какими-либо правилами свободный выбор по правилу большинства ведёт к неравновесным результатам, однако в реальном мире, где существует институциональная структура, существует и тенденция к порождению устойчивых результатов голосования.

Как устроены подобные институциональные структуры? Институциональная структура органов, принимающих решения, содержит различные «строительные блоки», которые ограничивают поведение, приводя к устойчивым результатам. Процесс выбора не включает голосования всех выборщиков относительно всех пар существующих альтернатив, что было одной из основных предпосылок в постановке Эрроу. Выборщики подразделены на части (комитеты и подкомитеты), а альтернативы распределены между ними в соответствии с их специализацией. Тот или иной механизм отбирает выборщиков для работы в комитетах (например, самовыдвижение или самоотбор), и комитетам предоставляются исключительные «права собственности» для принятия решений в определённых сферах юрисдикции.

Если при этом депутаты, избранные в состав законодательного органа, оказываются существенно зависимыми от электората и вынуждены отражать в своих решениях интересы последнего, то неустойчивость при применении правила большинства может возникнуть тогда, когда электорат существенно неоднороден. При условии же его однородности очерченная структура процесса принятия политических решений приводит к устойчивым результатам, оказываясь, если можно так сказать, идеальным механизмом для отображения в политических решениях интересов экономических агентов. Процесс подготовки законопроектов в рамках такого механизма оказывается во многом процессом чисто техническим, поскольку на каждом его шаге существует и возможность, и необходимость для законодателя наиболее точно учесть упомянутые интересы. Ведь некорректные формулировки, оказавшиеся в законопроекте, становятся предметом критики в специализированных комитетах, участники которых конкурируют за голоса избирателей и стремятся продемонстрировать им своё стремление и способность к качественной законодательной деятельности.

Обсуждая подобный механизм, необходимо, однако, не забывать о такой предпосылке как ограниченная рациональность индивидов, относящейся, безусловно, и к деятельности законодателя. В ней неполнота знаний и несовершенство рассуждений могут быть компенсированы в первую очередь привлечением экспертов, использованием экспертного знания.

Если сопоставить теперь приведённые положения с реалиями тех переходных экономик, где качество базовых экономических институтов не позволяет благотворно проявиться адекватной экономической политике, легко обнаружить, что те страны, где международные эксперты не рискуют высказать правительствам свои правильные, но не воспринимаемые правительствами рекомендации, характеризуются политическими ситуациями, существенно отличными от параметров «идеального» политического механизма.

Так, например, в современной России отсутствуют как однородность электората, так и ощутимая зависимость между решениями, принимаемыми депутатом, и уровнем его поддержки избирателями, а также значимые стимулы к использованию экспертных знаний для (частичного) преодоления ограниченной рациональности законодателя.

Неоднородность электората, т.е. существенные расхождения в структуре предпочтений, чётко фиксируется как многочисленными социологическими обследованиями, так и непосредственно в ходе целого ряда голосований, проведённых за период реформ, когда сопоставимые по численности группы избирателей высказывались за взаимоисключающие системы политического и экономического устройства страны. Отсутствие связи между предпочтениями депутатов, выявленными ими в голосованиях по различным законопроектам, и их последующей избираемостью, – факт, также подтверждаемый практикой упомянутых выборов. Что же касается стимулов к использованию экспертного знания, то, поскольку преобладающим источником доходов государственного бюджета сегодня выступает, в тех или иных формах, рента от продажи на мировом рынке природных ресурсов, у властвующей элиты нет оснований для усовершенствования правил использования и этих, и других ресурсов внутри страны, – т.е. для того самого переустановления правомочий собственности, о котором говорилось выше.