Понятие и сущность экологического аудита

В Федеральном законе «Об аудиторской деятельности» [33] понятие «аудит» определено как предпри­нимательская деятельность по независимой проверке бухгалтер­ского учета и финансовой (бухгалтерской) отчетности, в то же время законом определено, что аудит не подменяет государствен­ного контроля достоверности финансовой (бухгалтерской) отчетности, который осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации уполномоченными органами государствен­ной власти.

Используя данное определение аудиторской деятельности, мож­но распространить его и на экологический аудит. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» (2002) экологическому аудированию дается следующее определение: независимая, ком­плексная, документированная оценка соблюдения субъектом хо­зяйственной и иной деятельности требований, нормативов и нор­мативных документов в области охраны окружающей среды, тре­бований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности [32].

В современном деловом обороте термин «аудит» подменяет собой привычные термины «проверка», «ревизия». Однако понятие «экологический аудит» выходит за рамки простой ре­визии отчетности, расширяясь до эффективного метода экологиче­ской политики. В широком понимании экологический аудит пред­ставляет собой независимую оценку соблюдения субъектом хозяй­ственной и иной деятельности нормативно-правовых требований в области охраны окружающей среды и подготовку рекомендаций в области экологической деятельности. Данный инструмент экологи­ческой политики является относительно новым для России и на­правлен на обеспечение условий перехода страны к устойчивому развитию и соблюдение требований экологической безопасности [34].

Принято считать, что экологический аудит в мире зародился на рубеже 1970-80-х годов. Этапы развития экологическогo аудита отражают его растущую востребованность, осознание роли в решении проблем устойчивого развития, динамизм, расширение географии и областей примене­ния, усложнения функций, дифференциацию структуры. На первом этапе (70-е годы ХХ в.) экологический аудит разви­вался как отдельный элемент управления по аналогии с финансо­вым аудитом. Становление экологического аудита было детерминировано ужесточением природоохранного за­конодательства, нарушение положений которого грозило финансо­выми санкциями предприятиям и связанным с ними кредитным и страховым организациям. Экологический аудит в этот период был направлен на снижение экологических рисков, содействовал со­вершенствованию регулятивных мер в природоохранной деятельно­сти и рационального использования природных ресурсов. Прово­димый на принципах добровольности, экологический аудит приме­нялся как управленческий инструмент инициативного экологиче­ского контроля, обеспечивающий реальную прибыль субъекту хо­зяйственной деятельности.

Второй этап развития экологического аудита пришелся на 1980-е годы - середину 1990-х годов. В это время происходит фор­мирование экологического аудита как метода внутреннего админи­стративного управления, средства усиления контроля над производ­ством и другой хозяйственной деятельностью, оценки соответствия стратегий деятельности компаний экологическим нормам права. Экологический аудит в этот период активно развивается в странах с высоким экономическим потенциалом – Канаде, США, Велико­британии, Германии. Обобщается накопленный опыт в создании экономических стимулов для инициативной природоохранной дея­тельности предприятий, в которой центральное место отводится экологическому аудиту.

Значительным событием стала разработан­ная Национальным агентством по охране окружающей среды США в 1984 г. «Концепция экологического аудирования для федеральных ведомств». На ее основе к 1987 г. были подготовлены программы экологического аудита различными федеральными агентствами, в том числе Министерством обороны, Министерством энергетики и национального управления по аэронавтике и исследованию кос­мического пространства (NASA). Важную роль на этом этапе сыг­рала Международная торговая палата, которой был разрабо­тан и опубликован в 1989 г. чрезвычайно значимый документ – «Рекомендации по проведению экологического аудита». В нем были изложены методические основы и схемы проведения экологиче­ского аудита, что определило методологию его развития в европей­ских странах. Опубликование Рекомендаций дало толчок к началу разработки стандартов по экологическому менеджменту, одним из центральных инструментов которого предусматривался экологиче­ский аудит.

В Российской Федерации экологический аудит применяется, начиная с 90-х годов ХХ в. Первые попытки по применению про­цедуры экоаудита на основе анализа зарубежного опыта были предприняты в России в 1992 г. Аудит в России был определен как необходимое направление деятельности в связи с принятием документа «Положение об экологическом аудировании в транс­портном комплексе» (1993). Однако данный документ не получил широкого применения на государственном уровне, и экологиче­скии аудит начал развиваться только с 1995 г., после принятия Правительством РФ постановления «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 24 декабря 1994 г. № 1418, в котором эко­логический аудит был официально отнесен к видам деятельности осуществляемым по лицензии государственных федеральных органов власти. Постановление Правительства РФ «Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды» от 26 февраля 1996 г. № 168 открыло новые возможности регулирования деятельности на рын­ке экологических работ и услуг. Однако в настоящее время в дей­ствующем законодательстве экологический аудит не подлежит го­сударственному регулированию через механизм лицензирования данной деятельности. В 1998 г. был принят ряд правовых актов Госкомэкологии России в области экологического аудита, в том числе установивших правила их аттестации [36].

Система экологического аудита в нашей стране первоначально развивалась следующим образом:

– как один из видов деятельности на рынке работ и услуг при­родоохранного назначения. Его назначение – повышение эффек­тивности процедур экологической оценки, экологический кон­троль, на основе которого происходит становление практики вы­дачи разрешений для различных видов деятельности, способных оказать негативное воздействие на состояние окружающей среды. Данное направление получило нормативное оформление в при­казе Госкомэкологии России «Об экологическом аудировании в Российской Федерации» от 30 марта 1998 г. № 181, а также в до­кументе «Основные положения экологического аудирования в Российской Федерации»;

– как аудит природопользованuя. Он получил развитие, прежде всего, в сфере недропользования, связанного со спецификой гор­ного производства. «Основные положения аудита недропользова­ния» утверждены приказом Министерства природных ресурсов РФ «О создании системы аудита недропользования» от 2 апреля 1998г. № 95. В настоящее время экоаудит активно охватывает и другие сферы природопользования (водохозяйственную деятельность, лес­ное хозяйство, рекреационную деятельность и др.);

– как аудит территории, города, муниципальных образований (округ, район). Данное направление экоаудита в России разрабо­тано в наименьшей мере, хотя многие проблемы социально-эконо­мической и экологической несбалансированности зарождаются именно на региональном и местном уровнях.

Если первоначально экологический аудит рассматривался как инструмент для изучения и анализа информации об экологических аспектах деятельности организаций для минимизации финансовых рисков кредитных структур при предоставлении займов на развитие про­изводства, то со временем его функции и возможности достаточно расширились. В настоящее время экологический аудит представляет собой процедуру оценки возможностей повышения экологической и экономической эффективности деятельности хозяй­ствующих субъектов во всех секторах экономики. Экологический аудит охватывает вопросы ресурсо- и энергоемкости производства его воздействия на окружающую среду, определение уровня потенциальной опасности, оценку экологических рисков и др. Он находит применение для получения и оценки информации об экологиче­ском и экономическом состоянии производства, для оптимизации эколого-экономических показателей деятельности организации, повышения конкурентоспособности продукции, минимизации эко­логических и, следовательно, финансовых рисков, повышения ин­вестиционной привлекательности, оптимизации природоохранной деятельности хозяйствующих субъектов, обеспечения производст­венной и экологической безопасности, решения социально-эконо­мических проблем сотрудников и населения и др.

В соответствии с Экологической доктриной Российской Федерации (2002) содействие развитию экологического аудита, предпри­нимательству в сфере охраны окружающей среды было определено в качестве необходимого элемента для развития экономических и финансовых механизмов, являющихся средствами реализации госу­дарственной экологической политики.

В Основных направлениях деятельности Правительства Россий­ской Федерации на период до 2012 года, утвержденных распоряжени­ем Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р в целях созда­ния условий для повышения уровня жизни населения на основе устойчивого развития российской экономики, обеспечения здоро­вья человека, улучшения экологической ситуации, в качестве при­оритетных предусмотрен переход на новые экологические стандар­ты. Для этого было, в частности, предусмотрено: а) разработать новую систему нормирования допустимого воздействия на окру­жающую среду, позволяющую снизить уровень антропогенной на­грузки; б) совершенствовать экономические механизмы в области охраны окружающей среды, в том числе путем усовершенствования платы за негативное воздействие на окружающую среду и создания инструментов экологического страхования ответственности хозяй­ствующих субъектов; в) разработать механизмы государственной поддержки работ по сокращению и ликвидации экологического ущерба, нанесенного в результате хозяйственной деятельности; г) принять меры по обеспечению безопасности и комфортности среды проживания человека и разработать механизм поэтапного приведения экологической ситуации в загрязненных населенных пунктах в соответствие с нормативными требованиями; д) разработать и вне­дрить современную систему экологического аудита.

В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономи-ческого развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р [10], развитие экологического бизнеса является одним из на­правлений обеспечения экологической безопасности экономическо­го развития и улучшения экологической среды жизни человека, ко­торое включает в себя конкурентоспособный бизнес в области эко­логического консалтинга. Роль государства при этом состоит в формировании правил осуществления экологического аудита, соз­дании условий для широкого внедрения экологического менедж­мента, повышения информационной открытости промышленных предприятий в части их воздействия на окружающую среду и пред­принимаемых мер по снижению негативного воздействия.

Активизация развития экологического аудита (начиная с 2012 г.) связана с подготовкой и принятием законодательных актов, норма­тивных правовых документов федерального уровня в условиях всту­пления России 22 августа 2012 г. во Всемирную торговую организацию (ВТО) (в настоящее время в составе этой организации насчитывается уже 156 стран) и интеграции нашей страны в международную систему экологической безопасности.

В материалах Государственного доклада «О со­стоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1998 году», отмечалось, что расширяющееся международное сотрудничество России, обязательства по гармонизации законодательства и стандартов, в том числе экологических, связанных со вступлением во Всемирную торговую организацию, потребовали применения общепринятых и эффективных процедур и методов управления, в частности экологического аудита и экологически ориентированных систем управления, основанных на международных и государственных стандартах серии 14000 [7].

Необходимость интеграции России в систему миро­вой экономики и международной экологической безопасности, а также усиления требований законодательства в области охраны окружающей среды приводит к необходимости гармониза­ции экологического законодательства России и зарубежных стран. Речь в первую очередь идет о принятии законов об экологическом аудите и об экологическом страховании.

Хотя на экологическом пространстве бывшего СССР в ряде стран уже приняты и эффективно применяются законодательные акты по экологическому аудиту (Украина, Казахстан, Кыргызстан и др.), в Российской Федерации на федеральном уровне такой закон еще не принят, хотя необходимость его введения декларируется примерно с середины 90-х годов прошлого столетия. К примеру, в докладе министра природных ресурсов и экологии Российской Фе­дерации на правительственном часе 21 октября 2009 г. «О состоя­нии и мерах по улучшению экологической безопасности Россий­ской Федерации» подчеркивалось, в частности, что в настоящее время не создана среда для применения новых управленческих ме­ханизмов, таких как экологический аудит.

В контексте присоединения Российской Федерации к Органи­зации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) планы деятельности Правительства РФ предусматривают гармонизацию российского законодательства и законодательства стран-членов ОЭСР. В частности, в отношении обращения с отходами рекомен­дациями данной организации было предусмотрено введение стра­нами-членами ОЭСР обязательного периодического экологиче­ского аудита в отношении деятельности по переработке отходов (Рекомендации ОЗСР от 9 июня 2004 г.). Следует отметить, что в 2008-2009 гг. выполнялся международный грант «Гармонизация экологических стандартов (ГЭС II) - Россия», который финансировался по линии Европейского Союза. В данном исследовательском проекте был выделен специальный раздел по экологическому аудиту, были сформулированы предложения для Минприроды России и Правительства РФ по развитию данного инструментария.

В настоящее время реализуется разработанный Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации Комплекс мер поэтапного приведения наиболее загрязненных территорий населенных пунктов в соответствие с требованиями в области ох­раны окружающей среды, санитарно-гигиеническими нормами и требованиями, обеспечивающими комфортные и безопасные усло­вия проживания человека, утвержденный распоряжением Прави­тельства РФ от 31 мая 2010 г. № 869-р. Реализация предусмотрен­ных Комплексом мер мероприятий направлена на достижение це­левых ориентиров, заложенных в Концепции долгосрочного соци­ально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. В соответствии с данным документом совершенство­вание системы государственного регулирования качества окру­жающей среды и экологических условий жизни осуществляется, в частности, с учетом создания эффективного экологического сектора экономики. Формирование государственной политики в этом сек­торе будет направлено в первую очередь на создание современной системы экологического аудита и введение инструментов экологи­ческого страхования ответственности хозяйствующего субъекта. В качестве целевых показателей было предусмотрено количество хозяйствующих субъектов, получивших заключение экологического аудита. К 2012 г. планировалось довести их до 10 % общего количе­ства субъектов хозяйственной деятельности.

В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвер­жденных Президентом РФ 30 апреля 2012 г. в качестве одного из инструментов обеспечения экологически ориентированного роста экономики, предусмотрено поэтапное внедрение системы деклариро­вания соблюдения экологических требований и проведения экологи­ческого аудита. Данный документ был принят в нашей стране в преддверии Всемирного саммита ООН по устойчивому развитию «Рио+20» в Рио-де-Жанейро (Бразилия, июнь 2012 г.). Отметим, что принятие Основ экополитики – это также выполнение рекомендаций Организации экономического сотрудни­чества и развития, в которую Россия намерена вступить.