Вопрос 6: Становление системы государственного регулирования страхового рынка в России (1988-2002 г.г)

Рассмотрим эволюцию российской системы государственного регулирования страхового рынка. Представляется необходимым разделить ее на пять этапов, соответствующих пяти этапам развития страхового рынка. В основу периодизации положен комплексный критерий – экономико-правовые условия развития страхового рынка (юридическая составляющая этого критерия нашла отражение в том, что переходы от одного этапа к другому соответствуют крупным изменениям в нормативной базе страховой деятельности, а экономическая – в принципиальных изменениях рыночной среды, в которой работали страховые компании).

Этапы становления российского страхового рынка

Пятый этап - "этап интеграции" отделен от всех остальных, он еще не начался, хотя юридически его началом можно было бы считать 20 ноября 1999 года, когда были утверждены соответствующие изменения в законодательство в части долей иностранного капитала .⁸

Формирование страхового рынка в его современном виде началось в 1988 году с принятием Закона СССР "О кооперации". Именно с этого момента начинается возрождение коммерческого страхования в России. Первый этап – этап демонополизации– сопровождался следующими процессами на страховом рынке.

Первые страховые организации создавались практически в законодательном вакууме, без какой-либо адекватной правовой регламентации, без опыта работы, квалифицированных кадров и необходимых знаний, при полном отсутствии рыночной инфраструктуры. Источником методологических и практических разработок, страховых технологий и, в значительной степени, кадров для новых страховых компаний был старая система Госстраха СССР. Сама она к тому времени пришла в критическое состояние, особенно осложненное распадом единого страхового пространства СССР, неоднократными изъятиями средств страховых резервов государством на покрытие своих финансовых нужд и уходом многих ключевых персоналий. Некоторые новые страховщики, напротив, принципиально стремились противопоставить себя советскому Госстраху и в своей деятельности опирались на опыт зарубежных стран, где проводились различные стажировки, курсы обучения и т.п.

Разумеется, потребность в регулировании деятельности этих молодых негосударственных страховых организаций была с самого начала – с момента их появления, однако говорить о них как о страховом рынке, т.е. единой, целостной системе в тот момент было еще рано. И советская государственная управленческая система была явно не приспособлена для регулирования их деятельности, поскольку, как уже упоминалось выше, весь предшествующий период она ориентировалась на прямое, непосредственное управление государственным страхованием.

Однако исторически первая попытка воссоздать систему страхового надзора была предпринята уже на том этапе. Еще в 1991 г. Правительство СССР (Кабинет министров, возглавляемый В.С.Павловым) имело в своем подчинении орган страхового надзора, в обязанности которого были вменены контроль страховых организаций на территории СССР, разработка методологии на основании изучения зарубежного опыта деятельности страхового надзора и др. Этот орган просуществовал около 5 месяцев, однако набрать необходимые масштабы деятельности так и не успел – в силу распада СССР. Поэтому далее мы будем говорить о системе государственного регулирования страхового рынка Российской Федерации.

Следует отметить также, что на том же этапе был дан старт развитию системы обязательного медицинского страхования. Тогда был принят Закон "О медицинском страховании граждан в РСФСР" от 28.06.1991 г. № 1499-1, установивший правовые основы системы. В соответствии с ним была разграничена сфера обязательного и добровольного медицинского страхования. Таким образом установилась характерная для многих стран система медицинского обеспечения: минимум медицинских услуг – по системе ОМС, остальное – в добровольном порядке.

Российская система государственного регулирования страхового рынка в целом формировалась с некоторым запаздыванием по сравнению с ростом самого рынка. Первоначально, пока новых страховых организаций было немного, отставание системы государственного регулирования от потребностей рынка было не так заметно. Однако в дальнейшем, по мере увеличения числа страховщиков и объема производимых ими операций, потребность в современных методах регулирования становилась все более острой.

До 1992 года регулированием страхового рынка занималось Министерство финансов. Оно, в частности, выдавало лицензии на страховую деятельность, вело регистрацию страховщиков и государственный реестр, выполняло другие минимально необходимые функции. Регулирование допуска на рынок было чисто формальным, допускались все желающие. Практически никаких мер в области регулирования платежеспособности и финансовой устойчивости страховщиков не применялось, не было ни порядка формирования страховых резервов, ни регламентации инвестиционной деятельности страховщиков, ни требований к организации перестрахования.

В ходе демонополизации страхования государство в известной мере потеряло контроль над страховой отраслью, что значительно осложнило развитие рынка. Кроме того, "отдалению" государства от страхования способствовал кризис советской системы госстраха, максимально проявившийся в отказе от компенсаций по своим обязательствам (речь идет о долгосрочных договорах личного страхования, накопления граждан по которым обесценились в результате либерализации цен 01.01.1992 года), подорвавшем доверие страхователей и к государству, и к страхованию. Поэтому понадобилось некоторое время, чтобы создать систему государственного регулирования страхования, подобную аналогичным системам в развитых странах.

Эта система включает три составляющие: законодательство, регулирующее страхование; выполняющий регулирующие функции орган страхового надзора и косвенные экономические регуляторы. Основы такой системы были заложены в 1992 году принятием ряда нормативных актов, основным из которых следует считать Закон РФ "О страховании". Как упоминалось выше, при формировании национальной российской системы государственного регулирования страхового рынка, исходя из особенностей российской правовой системы (континентальной), за образец была принята, соответственно, континентальная модель, точнее сказать, ее германский вариант как модель, наиболее близкая России по правовым и экономическим условиям. Разумеется система сформировалась не сразу, она складывалась постепенно, шаг за шагом расширяя и совершенствуя методы регулирования страхования, однако на том этапе, о котором мы говорим, введенная система была более чем прогрессивной. В условиях экономической нестабильности, когда конъюнктура страхового рынка постоянно менялась, эта система нуждалась в непрерывном обновлении и адаптации к изменившимся потребностям страхового рынка.

Этап демонополизации окончательно завершился с принятием 27 ноября 1992 года Закона "О страховании", заложившего основы правового регулирования страхового дела на ближайшие несколько лет. Несколькими месяцами раньше Указом Президента от 10.02.92 г. № 133 в целях обеспечения эффективного развития рынка страховых услуг, а также защиты прав и интересов страхователей, страховщиков и государства была учреждена Федеральная служба России по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор). С ее функционированием связан второй этап в истории современной системы государственного регулирования страхового рынка России - этап экстенсивного роста.

На этом втором этапе наблюдался беспрецедентный в мировой истории рост страхового рынка. Показатель числа страховых компаний по состоянию на 01.01.1996 г. достиг 2 745, а годовой объем страховой премии по добровольному страхованию – с 86,99 млрд. руб. за 1992 год до 15 680,1 млрд. руб. за 1995 год, выплаты – соответственно с 29,2 млрд. руб. до 10 261,3 млрд. руб. Значительно повысилась финансовая отдача страхового рынка, его ценность для потребителей страховых услуг: уровень выплат в 1992 году составлял в среднем (с учетом обязательного страхования 33,8 %, а в 1995 году - 72,5 %. ⁹

К началу 1996 года отечественное страхование прошло в своем развитии путь, на который европейским страховщикам понадобилось почти 2 века. Однако вследствие такого поспешного роста, в регулировании страховой отрасли были допущены некоторые перекосы и негативные явления, последствия многих из которых сказываются на развитии страхования и по сей день.

Не было эффективного механизма регулирования структуры капитала в страховой отрасли. По данным Росстрахнадзора (1995 г.) средний размер уставного капитала составлял 171 млн. руб., при этом уставный капитал более 75 % страховщиков был от 2 до 50 млн. руб. Наличие большого числа компаний с малым уставным капиталом явно нельзя назвать положительной тенденцией страхового рынка. С одной стороны, на момент первоначального накопления собственных средств страховщиков, когда еще нет большого объема страховых резервов, приоритетное значение в оценке финансовых возможностей страховщика имеет уставный капитал. С другой, размеры уставных капиталов российских страховщиков и способы его финансирования далеко не всегда отвечали реальным потребностям для работы на рынке: уставный капитал формировался по минимуму, лишь бы получить лицензию, и оплачивался при этом не только денежными средствами, но и различными видами имущества, вплоть до различных имущественных прав и интеллектуальной собственности (причем оценку такого имущества вправе был проводить по собственному усмотрению Совет директоров страхового общества), не говоря уже о разного рода фиктивных схемах внесения уставного капитала, когда по отчетности страховщик имел солидный уставный капитал, но реальных денег в его распоряжении не было. Разумеется, такие действия не способствовали наращиванию финансовой мощи страховщиков.

Чтобы как-то исправить создавшееся положение Росстрахнадзор ввел собственные требования к размеру уставного капитала и иных собственных средств. ¹⁰ При обращении страховой организации за получением лицензии на проведение страховой деятельности оплаченный уставный капитал и иные собственные средства страховой организации должны были составлять в совокупности (в процентах от суммы страховой премии, планируемой страховщиком на первом году деятельности):

- по виду страховой деятельности: страхование жизни - 15%, но не менее 150 млн. рублей

- по видам страховой деятельности: страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование, страхование средств наземного транспорта, страхование грузов, страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств - 15%

- по видам страховой деятельности: страхование средств воздушного транспорта, страхование средств водного транспорта, страхование других видов имущества, страхование профессиональной ответственности, страхование ответственности за неисполнение обязательств - 25%

- по видам страховой деятельности: страхование финансовых рисков, страхование гражданской ответственности предприятий источников повышенной опасности, страхование иных видов гражданской ответственности - 30% но не менее 250 млн. рублей по видам страховой деятельности: страхование средств воздушного транспорта, страхование средств водного транспорта, страхование финансовых рисков, страхование гражданской ответственности перевозчика, страхование гражданской ответственности предприятий – источников повышенной опасности, страхование ответственности за неисполнение обязательств.

Страхование ответственности заемщиков за непогашение кредитов как вид страхования возникло как чисто российское изобретение, тогда как во всем мире этот риск в таком виде не страхуется. Разумеется, страхование рисков при осуществлении кредитной деятельности проводится и в развитых странах, но в других, более юридически и экономически обоснованных формах. В России расцвет страхования ответственности заемщиков за непогашение кредитов пришелся на 1993 год, когда ни страховщики, ни надзорные органы не имели достаточного опыта работы на рынке. Впоследствии проведение этого вида страхования было запрещено, Росстрахнадзор обязал страховщиков прекратить операции по нему и сдать лицензии (точнее обменять их на новые, соответствующие новой редакции Условий лицензирования).

Страхование автотранспортных средств, напротив, является нормальным видом страхования, проводимым во всех странах, в том числе и в СССР в системе Госстраха. На рассматриваемом этапе некоторые компании, при благоприятных конкурентных условиях, активно расширяли деятельность по автотранспортному страхованию, но делали это односторонне, не придавая значения сбалансированности страхового портфеля.

"Зарплатные" схемы страхования жизни специалисты часто также относят к чисто российским изобретениям, которые кроме нашей страны не используются практически больше нигде в мире. Однако это совсем не так, во многих странах, в частности, на французском страховом рынке, также практикуются налогосберегающие страховые технологии. Другое дело, что нигде в мире такого рода схемы не составляют настолько серьезную долю рынка. А в России, в частности, по оценке Директора Центра Никсона П. Саундерса (со ссылкой на данные компании "Ингосстрах"), доля фиктивных сделок на российском страховом рынке составляет в среднем 47%, при этом на "зарплатные" схемы приходится около 80% всего страхования жизни, 35-40% страхования ответственности и 15-20% страхования имущества. ¹¹

Важную роль в регулировании быстрорастущего, но нестабильного молодого страхового рынка должен был сыграть сильный орган страхового надзора. Эту роль предоставили Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью (Росстрахнадзор), созданной как самостоятельный федеральный орган исполнительной власти, подчиненный Правительству РФ. На нее были возложены задачи, связанные с регулированием страховой деятельности, которые должны были решаться совместно с Министерством финансов Российской Федерации, Министерством экономики России, Государственной налоговой службой РФ, Центральным Банком России.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 31 января 1994 г. N 68 для Федеральной службы была установлена предельная численность работников центрального аппарата в количестве 210 единиц (без персонала по охране и обслуживанию зданий). Финансирование центрального аппарата Федеральной службы должно было осуществляться за счет ассигнований на содержание федеральных органов исполнительной власти, предусматриваемых в федеральном бюджете.

В 1993 году начался процесс создания территориальных органов страхового надзора. В соответствии с Постановлением Совета Министров – Правительства РФ от 26.06.93 N 609 предполагалось создание 23 региональных и 9 кустовых инспекций, из них реально начали функционировать только 9 региональных и 7 кустовых инспекций. Впоследствии число территориальных органов страхового надзора было сокращено.

На рассматриваемом этапе основным направлением деятельности Росстрахнадзора являлось регулирование допуска страховщиков на рынок, осуществляемое на базе принципа сочетания интересов страхователей, страховщиков и государства. Основу регулирования допуска на рынок составляли процедуры регистрации и лицензирования страховщиков, которые проводились только центральным аппаратом Росстрахнадзора.