Договор государственного займа

Экономическая потребность. Родовая принадлежность. Близость иных договорных конструкций. Правовая природа договора. Легальное определение. Юридическая характеристика. Источники правового регулирования. Требования к субъектному составу. Заключение договора (этапы формирования госзайма; страхование ответственности). Изменение условий договора. Основания и порядок прекращения договора.

1. История становления. Организация и проведение облигационных займов практиковалась отечественными публичными субъектами и в дореволюционный, и в советский период. По подсчетам специалистов (С.Г. Еремин) с 1922 г. по 1957 г. в нашей стране было выпущено примерно 60 облигационных займов. С 1957 г. по 1990 г. - 5 облигационных займов.

2. Экономическая потребность. Оборот на финансовом рынке государственных долговых обязательств затрагивает интересы всех участников такого рынка.

Само государство посредством облигационного займа, во-первых, получает необходимые финансовые ресурсы. Эти ресурсы позволяют закрыть временную недостаточность в деньгах до их поступления в бюджет от налогоплательщиков. То есть это один из способов преодоления кассового разрыва. Во-вторых, выпуск государством облигационного займа временно выводит с финансового рынка денежные средства. А это один из способов воздействия на инфляционные процессы.

Потенциальные займодавцы заинтересованы в существовании и приобретении государственных облигаций по следующим причинам. Государство принято рассматривать в качестве самого надежного заемщика. Доходность по гособлигациям - ключевая составляющая для оценки инвестиционной привлекательности большинства экономических проектов. Отдельные хозяйственные субъекты в силу законодательных ограничений вынуждены вкладывать денежные средства (в большем или меньшем объеме) в гособлигации.

3. Родовая принадлежность. Договор государственного займа представляет собой отдельный вид договора займа (наряду с такими специальными видами заемных обязательств, как целевой заем, выдача векселя, выпуск и продажа облигаций) (ст. 817 ГК РФ). Договор государственного займа направлен на переход права собственности на денежные средства от займодавца к заемщику.

Близость иных договорных конструкций. В настоящее время в юридической науке имеется несколько точек зрения о месте договора государственного займа в системе заемных обязательств. Первая точка зрения, разделяемая авторами настоящего учебника, сводится к характеристике этого договора в качестве самостоятельного вида договора займа. Вторая точка зрения характеризует договор государственного займа как вид договора облигационного займа.

4. Легальное определение. Нормативное определение договора государственного займа содержит механизм заключения этого договора.

Договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (п. 3 ст. 817 ГК РФ).

5. Юридическая характеристика. Договор государственного займа как вид договора займа воспринимает юридические характеристики последнего. А именно договор государственного займа является:

- реальным,

- возмездным,

- односторонне обязывающим.

Авторитетное мнение

В литературе (А.В. Майфат, Ж. Рун) приводятся признаки облигационных отношений в целом. А именно: (1) долгосрочность; (2) массовость (облигация подтверждает часть общего долга); (3) периодичность выплаты платежей; (4) обеспеченность обязательства (гарантии и т.д.). Кроме того, отмечается следующая специфика отношений по договору государственного займа. Во-первых, нормативное закрепление предельного соотношения размера инвестиций от размещения ценных бумаг и размера иных обязательств. Во-вторых, особый режим использования средств от размещения ценных бумаг.

6. Источники правового регулирования. Субъектный состав и специфика использования заемных денежных средств предопределяют и особенности регламентации облигационных отношений, заключающиеся в значительном объеме подзаконного регулирования.

Законодательный уровень:

Гражданский кодекс РФ (определение статуса государства как участника гражданского оборота, регулирование оборота облигаций, общие положения о договоре государственного займа);

Бюджетный кодекс РФ (определение государственного долга, регулирование предельных объемов выпуска государственных ценных бумаг, установление сроков погашения государственного долга и т.д.);

федеральные законы, в частности "О рынке ценных бумаг", "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг".

Подзаконный уровень составляют многочисленные нормативные акты Правительства РФ, Минфина России, Банка России, ФСФР и т.д., регулирующие отношения по эмиссии гособлигаций и по договору государственного займа.

Существенное наличие публично-правовых норм, регулирующих выпуск гособлигаций, не изменяет частноправовой природы отношений госзаемщика и займодавца.

Судебная практика

Абз. 15 Постановления ФАС Уральского округа от 17.07.2001 N Ф09-1152/01-ГК.

В известном решении Верховного Суда США, связанном с взысканием долга по гособлигациям Аргентины, также приводится четкое различие статуса государства как участника частных и публичных отношений. А именно "...когда власти иностранного государства действуют не в качестве регулятора рынка, а как его частный игрок, действия иностранного государства признаются "коммерческими". (Republic of Arg. v. Weltover, Inc. (91-763), 504 U. S. 607 (1992).

7. Требования к субъектному составу. В соответствии с ГК РФ в отношениях по договору государственного займа заемщиком является:

- Российская Федерация;

- субъект Российской Федерации.

Займодавцем может быть гражданин или юридическое лицо (п. 1 ст. 817 ГК РФ).

В отношениях по договору муниципального займа заемщиком выступает муниципальное образование.

8. Заключение договора. От имени Российской Федерации в отношениях по договору государственного займа действует уполномоченный орган. Правительство РФ назначает эмитентом гособлигаций федеральный орган исполнительной власти, ответственный за составление и исполнение федерального бюджета (Минфин России).

Назначение эмитента для эмиссии облигаций субъектом Российской Федерации производится на основании законодательства соответствующего уровня. В ситуации с муниципальным образованием действует и федеральное, и муниципальное законодательство.

Процесс формирования госзайма. Долговые обязательства России по государственным ценным бумагам являются структурным элементом государственного долга России (подп. 2 п. 2 ст. 98 Бюджетного кодекса РФ, далее - БК РФ). Такие долговые обязательства могут быть выражены в рублях или в иностранной валюте. Соответственно указанные долговые обязательства включаются в государственный внутренний или внешний долг (п. 4, 5 ст. 98 БК РФ).

Одно из оснований возникновения долговых обязательств России - осуществление государственных заимствований. Если заимствования осуществляются в рублях, то они внутренние. Если заимствования производятся в иностранной валюте - внешние (п. 3, 4 ст. 103 БК РФ).

Внутренние и внешние заимствования выполняются на основании программ - приложений к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (п. 8 ст. 108, п. 3 ст. 110 БК РФ). Следовательно, принятие (1) программ внутренних (внешних) заимствований, (2) закона о федеральном бюджете - ключевые моменты формирования госзайма. Указанные программы - составная часть закона о федеральном бюджете.

На подзаконном уровне процесс государственного заимствования предельно детально регламентируется многочисленными постановлениями и актами Правительства, бюджетных и финансовых ведомств, Центрального банка России.

9. Страхование ответственности. Эмитент вправе осуществить страхование ответственности за исполнение обязательств по государственному облигационному займу. Для этого условие о страховании должно быть предусмотрено в Генеральных условиях или условиях эмиссии. А информация о страховании ответственности должна содержаться в решении о выпуске.

Авторитетное мнение

Страхование риска ответственности за нарушение договора должно быть предусмотрено исключительно законом, но не иными правовыми актами или договором (п. 1 ст. 932 ГК РФ). Генеральные условия или условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг являются нормативными правовыми актами, но не законом. Поэтому установление в них, а не прямо в законе страхования ответственности за неисполнение обязательств по государственным и муниципальным ценным бумагам нельзя считать корректным.

(Г.Н. Шевченко)

10. Изменение условий договора. Участие публичного субъекта в частноправовых отношениях осложнено стремлением такого субъекта использовать властные рычаги воздействия на контрагентов. Поэтому ГК РФ содержит прямой запрет на изменение условий выпущенного в обращение государственного облигационного займа (п. 4 ст. 817 ГК РФ).

Судебная практика

Абз. 11 Постановления ФАС Уральского округа от 17.07.2001 N Ф09-1152/01-ГК.

Абз. 32 Решение ВС РФ от 4.02.2002 N ГКПИ2001-1803.

11. Основания и порядок прекращения договора. Займодавец заинтересован в своевременном обратном получении денежных средств, процентов или иного имущества.

Погашение облигаций (выплата купонного дохода, погашение части номинальной стоимости; далее - погашение облигаций) производится Банком России. Последний предварительно получает деньги от эмитента - Минфина России. При неполном перечислении денежных средств эмитентом погашение облигаций не производится.