Россия и страны Северной Европы

В течение последнего десятилетия явно наметилась тенденция к координации арктической политики пяти североевропейских стран (Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция). К этому их подталкивает, прежде всего, ограниченность их ресурсов в деле освоения Арктики, а также наличие сильных конкурентов в лице таких держав как США, Канада и Россия. Попытка «пятерки» позиционировать себя как единого актора в вопросах арктической политики, естественно, привлекает всеобщее внимание к новому игроку. Какие же цели ставят перед собой эти страны в регионе, и насколько реально формирование ими единого блока в вопросах арктической политики?

Прежде всего, «пятерка» постаралась создать прочную институциональную базу для своей политики в регионе. Для этих целей она использовала ранее созданные Совет министров северных стран (СМСС), Северный совет, Северный инвестиционный банк, Северный фонд развития, NEFCO (Северная экологическая финансовая корпорация), Северный проектный фонд и пр. В 2002 г. страны Северной Европы учредили под эгидой СМСС Программу арктического сотрудничества (ПАС), которая обновляется каждые три года. В помощь ПАС был создан Арктический консультативно-экспертный совет, который разрабатывает рекомендации для СМСС и действующего под эгидой последнего Комитета северного сотрудничества, а также следит, чтобы деятельность СМСС и иных североевропейских институтов не дублировалась с работой других региональных организаций.

Среди последних, «пятёрка» отдает несомненное предпочтение Арктическому совету. Он был создан в 1996 г. по инициативе Канады для содействия сотрудничеству в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов. Членами АС являются 5 арктических (Россия, Дания, Норвегия, США и Канада) и 3 приарктических (Исландия, Финляндия, Швеция) государства. Статус наблюдателя в АС имеет Еврокомиссия и ряд неарктических государств – Франция, Германия, Англия, Испания, Нидерланды, Польша.

«Пятёрка» с самого начала поддерживала АС и принимала активное участие в его деятельности. Североевропейцы считают, что именно он должен стать основной организацией при решении региональных проблем, и что он должен превратиться из дискуссионного форума (каковым он является сейчас) в авторитетный международный орган, чьи решения имели бы обязательный для его членов характер. «Пятёрка» считает, что совет поможет ей в достижении её стратегических целей в Арктике. Однако она была разочарована тем, что на протяжении многих лет АС был достаточно пассивен в решении региональных проблем, в чем она склонна винить, прежде всего, США, которые не хотят встраивать свою арктическую политику в русло какой-либо международной организации, предпочитая сохранять свободу рук в регионе.

Для того, чтобы переломить ситуацию в АС в нужную сторону, Норвегия, Дания и Швеция договорились о формировании единой «повестки дня» и координации своих действий в течение сроков их председательства в совете в 2006–2013 гг. Общая программа действий включает следующие приоритеты: 1) забота об условиях проживания коренных народов Севера; 2) принятие мер по охране окружающей среды; 3) меры по предотвращению изменения климата в Арктике; 4) сохранение биологического разнообразия в регионе; 5) интегрированное управление природными ресурсами; 6) улучшение оперативного взаимодействия между членами АС как в плане координации деятельности административных структур, так и в плане общего обмена информацией, касающейся региона; 7) дальнейшее институциональное совершенствование АС. Так, Дания, Швеция и Финляндия, будучи членами ЕС, выступают за придание Еврокомиссии полновесного членства в АС вместо нынешнего статуса наблюдателя.

Из последних (довольно успешных) инициатив АС, активно поддержанных «пятёркой», можно назвать разработку в его рамках соглашения о поисково-спасательных операциях в Арктике, подписанного в мае 2011 г.

Страны Северной Европы также стараются проводить единый курс в рамках Совета Баренцева-евроарктического региона, созданного в 1993 г. по инициативе Норвегии. Кроме последней, в него вошли на правах постоянных членов Дания, Исландия, Россия, Финляндия и Швеция, а также Еврокомиссия. Великобритания, Германия, Италия, Канада, Нидерланды, Польша, Франция, США, Япония имеют статус наблюдателей. СБЕР делает основной акцент на вопросах охраны окружающей среды, либерализации таможенной политики и развития региональной инфраструктуры. В последнее время Осло предпринял немалые усилия по активизации этой организации и институциональному укреплению СБЕР. Так, в 2008 г. в г. Киркенес (север Норвегии) был создан международный секретариат совета. В 2006 г. там же был учрежден Баренц-институт, который рассматривается как «мозговой трест», обслуживающий и норвежский национальный, и международный секретариаты СБЕР.

Дания, Швеция и Финляндия, будучи членами ЕС, всячески старались подключить его к решению арктических проблем – сначала через программу Северного измерения, а затем путем формирования собственной арктической стратегии союза (2008 г.). В условиях не очень высокой эффективности АС и СБЕР эти страны надеются, что именно ЕС послужит локомотивом продвижения их интересов в регионе. Как уже отмечалось, они всячески поддерживает повышение статуса ЕС в АС.

Дания, Норвегия и, в меньшей мере, Исландия, являясь членами НАТО, активно используют эту организацию для достижения своих целей в Арктике. Именно они были основными инициаторами выдвижения арктической стратегии НАТО (январь 2009 г.). Эти страны объясняют необходимость привлечения альянса тем, что они не в состоянии в одиночку создать потенциал, необходимый для защиты их экономических и военно-стратегических интересов в регионе. Характерно, что меры, предлагаемые НАТО для решения проблем «мягкой» и «жесткой» безопасности в Арктике, практически полностью совпадают с планами стран Северной Европы в этой области. Примечательно также, что в последнее время территория североевропейских стран не раз становилась местом проведения натовских маневров. Именно Дания и Норвегия, являясь членами этого блока, осуществляют наиболее сильный прессинг в отношении Финляндии и Швеции с целью заставить их вступить в НАТО и/или принимать активное участие в деятельности альянса в Арктике.

Выступая за развитие общей институциональной системы в Арктике, «пятёрка», вместе с тем, не закрывает глаза на то, что в деятельности указанных организаций существует множество ненужных параллелизмов. Для повышения эффективности институционального механизма необходимо установить более чёткое разделение труда между указанными региональными структурами.

До недавнего времени сотрудничество стран Северной Европы по Арктике развивалось, главным образом, в таких сферах, как экономика, экология, здравоохранение, образование, научные исследования, забота о коренных народах Севера и пр. Ситуация изменилась с публикацией в феврале 2009 г. доклада комиссии под председательством бывшего министра иностранных дел Норвегии Т. Столтенберга (отца нынешнего премьер-министра). В докладе представлены 13 конкретных предложений, направленных на укрепление сотрудничества между странами Северной Европы в вопросах внешней политики и безопасности.

В докладе Столтенберга предлагается сформировать стабилизационную оперативную войсковую группу, которая могла бы направляться в государства, подвергшиеся внешнему вмешательству или в случае других критических ситуаций (включая арктический регион). Необходимость создания таких сил объясняется новыми вызовами, с которыми сталкивается международное сообщество и ООН. Таким образом, под предлогом защиты от нетрадиционных угроз предлагается милитаризация региона.

Другим важным тезисом Столтенберга стало предложение «о проведении регулярного патрулирования воздушного пространства Исландии», которая не имеет собственных вооруженных сил. К тому же, в 2006 г. американские военные покинули авиабазу в Кефлавике, оставив исландское воздушное пространство открытым. Если следовать логике документа, то в перспективе в небе над Исландией могут появиться самолеты не только стран-членов НАТО, но и Финляндии и Швеции, имеющих статус неприсоединившихся государств.

Т. Столтенберг также предложил создать североевропейское подразделение для контроля на море, в которое вошли бы береговые охраны и спасательные службы этих стран. Планируется создание совместных морских сил быстрого реагирования, ледокольного флота, амфибийного подразделения, сил гражданской обороны по борьбе с природными техногенными катастрофами, единой ресурсной системы для борьбы с кибератаками, спутниковой группировки (3 спутника) для осуществления морского и воздушного мониторинга (должна быть создана к 2020 г.), объединенной системы подготовки кадров для указанных служб. Помимо этого, была подчеркнута необходимость учредить общий орган по расследованию военных преступлений и укрепить военное сотрудничество в вопросах транспорта, медицины и образования. По мнению авторов доклада, реализация этих мер могла бы способствовать серьезной экономии средств пяти стран Северной Европы в сфере безопасности.

В докладе содержится беспрецедентное по своей радикальности рекомендация о необходимости подписать «Декларацию солидарности» стран Северной Европы, в которой бы оговаривалось, как каждая страна должна себя вести, если её сосед станет объектом атаки или воздействия извне.

Часть рекомендаций касается общеполитических и дипломатических вопросов. Так, одним из ключевых предложений, содержавшихся в докладе, стала идея усилить сотрудничество стран Северной Европы (включая те, которые не имеют прямого выхода к Северному Ледовитому океану) в вопросах, касающихся присутствия и отстаивания своих интересов в Арктике. Среди прочего, в докладе предлагается создать общую гражданскую систему мониторинга на море для наблюдения за экологией и сохранением окружающей среды в условиях глобального потепления климата и ожидаемой активизации хозяйственной деятельности человека в регионе.

В докладе также предлагались меры по расширению сотрудничества между дипломатическими службами североевропейских стран. Там, где эти страны не имеют своих представительств, предлагалось создать общие дипломатические и консульские миссии.

В докладе Столтенберга, по сути дела, были собраны воедино и обобщены мысли и идеи, которые в странах Северной Европы циркулируют довольно активно и, причем, звучат из самых разных политических лагерей. С учетом того, что в работе над документом участвовали эксперты из всех стран Северной Европы, а сам доклад выполнялся по заказу правительств и был одобрен на встрече министров иностранных дел пяти государств, его можно считать программным.

Документ является своего рода декларацией о намерениях североевропейской «пятёрки», пытающейся создать новый «полюс силы», способный вести арктический диалог с Канадой, США и Россией «на равных».

Указанные тенденции в арктической политике стран Северной Европы оставляют довольно противоречивое впечатление. С одной стороны, налицо общность интересов «пятёрки» в Арктике, в частности понимание того, что в одиночку они не смогут достичь своих стратегических целей в регионе, а также стремление сэкономить средства и ресурсы для освоения Крайнего Севера.

С другой стороны, интересы и возможности каждой из пяти стран Северной Европы различны. Так, каждая из этих стран имеет конкурирующие экономические интересы в регионе и стремится опередить друг друга в освоении природных богатств Арктики. Норвегия стремится побыстрее ликвидировать оставшиеся территориальные споры с Россией с тем, чтобы убрать последние препоны на пути плодотворного сотрудничества по освоению богатств Арктики. Дания же упорствует в вопросе о разделе континентального шельфа (причем, не только в отношениях с Россией, но и Канадой).

Принимая во внимание наличие существенных различий в интересах «пятёрки» в регионе, а также конкуренцию со стороны других «центров силы» (Россия, США и Канада), маловероятно создание «монолитного» североевропейского блока в Арктике (тем более, на антироссийской основе).