Глава 19 Государственная социальная помощь

Понятие и цели государственной социальной помощи

Проблема бедности является одной из острейших социально-экономических проблем, стоящих перед человечеством в новом 21 столетии. С данным негативным явлением сталкиваются в боль­шей или меньшей степени как страны с развитой рыночной эконо­микой, так и страны, которые относятся к категории развивающихся.

Согласно ст. 7 Конституции России 1993 г., Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В Российской Федерации устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан.

Однако следует добавить, что в Декларации прав и свобод человека и гражданина РФ 1991 г. была статья о том, что пенсии, пособия, заработная плата должны обеспечивать прожиточный минимум. Данная Декларация вошла в Конституцию РФ 1993 г., а эта статья (ст. 26) – нет. Закрепление на конституционном уровне данного условия позволило бы соответствовать Конвенции МОТ «Об установлении минимальной заработной платы с особым учетом развивающихся стран», устанавливающей, что минимальный размер оплаты труда должен быть не ниже уровня прожиточного минимума. Однако Россия данную конвенцию не ратифицировала.

Статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты населения отнесены к совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Это в полной мере касается и вопросов предоставления государственной социальной помощи. Подобное положение нашло свое подтверждение и в статье 2 Федерального закона «О государственной социальной помощи» (далее 178-ФЗ), в которой говориться, что законодательство о государственной социальной помощи помимо федеральных законов составляют законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. В последующих статьях (ст. 4, ст. 4.1, ст. 5) 178-ФЗ уточняются полномочия Российской Федерации и субъектов РФ по регулированию государственной социальной помощи. Согласно ст. 4 178-ФЗ к ведению Российской Федерации в области оказания государственной социальной помощи относится принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам установления основ правового регулирования в области оказания государственной социальной помощи.

Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросу оказания государственной социальной помощи в части определения размера, условий и порядка назначения и выплаты государственной социальной помощи, в то время как определение круга лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, отнесено федеральным законодателем к полномочиям федеральных органов государственной власти.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со статьей 2 178-ФЗ законодательство о государственной социальной помощи состоит из Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», данного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Думается, что отнесение основ правового регулирования к компетенции Российской Федерации является достаточно оправданной мерой. Аналогичное регулирование предусмотрено во многих европейских государствах. Это позволяет сформулировать правовой институт государственной социальной помощи на федеральном уровне, достигнув единообразия его понимания и применения на всей территории России.

Согласно статье 1 178-ФЗ «государственная социальная помощь – предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров».

В некоторых субъектах Российской Федерации в нормативных правовых актах, регулирующих оказание государственной социально помощи, дается аналогичное понятие. Например, в Законе Пермской области от 30.11.2004 № 1832-389 (ред. от 03.09.2009) «О государственной социальной помощи в Пермском крае», Законе Приморского края от 06.06.2005 № 255-КЗ (ред. от 11.06.2010) «О государственной социальной помощи в Приморском крае», Законе Краснодарского края от 09.06.2010 № 1980-КЗ «О прожиточном минимуме и государственной социальной помощи в Краснодарском крае».

В ст. 1 Закона Кемеровской области от 08.12.2005 № 140-ОЗ (ред. от 27.06.2011) «О государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам» законодатель не дает своего определения, а ссылается на федеральное законодательство: «В целях настоящего Закона используются понятия, определенные федеральными законами «О государственной социальной помощи», «О прожиточном минимуме в Российской Федерации» и «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи». В Законе Самарской области от 06.05.2000 № 16-ГД (ред. от 30.07.2010) «О социальной помощи в Самарской области» государственная социальная помощь называется сокращенно – социальная помощь, хотя и имеет все признаки государственной социальной помощи, определенные 178-ФЗ.

В российской юридической науке государственная социальная помощь определяется по-разному. Соответственно выделяются различные признаки, позволяющие ее отграничить от иных мер социальной поддержки.

Одним из самых важных признаков государственной социальной помощи, выделяемы многими учеными, является «нуждаемость», то есть ее оказание всем лицам, находящимся в состоянии нужды. Данный признак состоит из трех элементов:

1) наличие связи с размером прожиточного минимума в субъекте РФ;

2) учет всех доходов и имущества лица;

3) учет причин нуждаемости, которые должны не зависеть от лица.

Вторым признаком государственной социальной помощи является источник ее финансирования. Данный вид социального обеспечения предоставляется из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Третьим - безвозмездный характер предоставления. Оказание государственной социальной помощи не связано с необходимостью осуществлять какие-либо выплаты, как в прошлом, так и в будущем.

Четвертым - особый субъектный состав. Получателями являются особые субъекты – малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане. К данной категории относятся лица в состоянии нуждаемости не зависимо от социального статуса, особых заслуг, пола, возраста, наличия работы или детей, состояния здоровья.

Что касается места правовых норм о государственной социальной помощи в системе отрасли права социального обеспечения, то они входят в со­став правового института Особенной части отрасли.

С учетом изложенного выше можно сформулировать следующее опреде­ление понятия «государственная социальная помощь».

Государственная социальная помощь – это вид социального обеспече­ния, который состоит в предоставлении государством малоимущим семьям или малоиму­щим одиноко проживающим гражданам (лицам, чей доход по независящим от них причинам ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте российской Федерации) единовременно или на определенный срок помощи в денежной или натуральной форме в целях снижения уровня социального неравенства и доведения их доходов до прожиточного минимума. При этом за рамками данного определения необходимо установить размер государственной социальной помощи как разницу между доходом получателя и прожиточным минимумом (а в перспективе как цель, к которой необходимо стремиться – минимальным потребительским бюджетом).

Предоставляя гражданам тот или иной вид обеспечения, государство преследует определенные цели. Полностью разделяем точку зрения М.О. Буяновой, что основной целью каждого вида обеспечения является выравнивание социального положения отдельных категорий граждан с остальными членами общества. Жизненные ситуации, в которых оказывается гражданин, требуют от него, как правило, повышенных материальных затрат либо дополнительных физических, психологических, нравственных усилий по сравнению с другими членами общества.

По мнению В.П. Галаганова, регулирование уровня жизни населения должно стать одним из основных направлений деятельности государства. Крайняя степень неравенства способна привести к нестабильности в обществе, социальным взрывам, разрушению производственных сил, гибели людей. Следовательно, основной целью государственной социальной помощи должна быть поддержка малоимущих групп населения – семей и одиноких граждан, которые находятся за чертой бедности и не могут обеспечить себя и членов своей семьи самым необходимым.

Цели каждого вида социального обеспечения тесно связаны с его понятием. В отношении государственной социальной помощи цели сформулированы в статье 3 Федерального закона «О государственной социальной помощи». Государственная социальная помощь оказывается в целях:

1) поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;

2) адресного использования бюджетных средств;

3) усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан;

4) создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг;

5) снижения уровня социального неравенства;

6) повышения доходов населения.

В законодательстве многих субъектов РФ содержатся цели аналогичные, установленным в Федеральном законе № 178-ФЗ. Примерами могут служить ст. 2 Закона Краснодарского края от 09.06.2010 № 1980-КЗ «О прожиточном минимуме и государственной социальной помощи в Краснодарском крае», ст. 3 Закона Приморского края от 06.06.2005 № 255-КЗ (ред. от 11.06.2010) «О государственной социальной помощи в Приморском крае», ст. 3 Областного закона Ростовской области от 22.10.2004 № 174-ЗС (ред. от 10.06.2010) «Об адресной социальной помощи в Ростовской области», и т.д.

Помимо целей, в актах ряда субъектов РФ, в отличие от федерального законодательства, содержатся принципы оказания (назначения) государственной социальной помощи. Они содержатся в ст. 4 Областной закон Ростовской области от 22.10.2004 № 174-ЗС (ред. от 10.06.2010) «Об адресной социальной помощи в Ростовской области», ст. 4. Закона Самарской области от 06.05.2000 № 16-ГД (ред. от 05.10.2009) «О социальной помощи в Самарской области», ст. 3 Закона Магаданской области от 12.03.2003 № 320-ОЗ (ред. от 29.04.2010) «О государственной социальной помощи в Магаданской области» и устанавливают, как правило, принцип заявительного характера государственной социальной помощи (обязанность у государственных органов оказать государственную социальную помощь возникает только после такого юридического факта, как заявление лица), и принцип дифференцированного подхода к определению форм и видов социальной помощи в зависимости от материального положения, возраста, состояния трудоспособности и иных обстоятельств.

Согласно определению государственной социальной помощи, содержащемуся в ст. 1 Федерального закона № 178-ФЗ она оказывается малоимущим путем предоставления социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров. Следует отметить, что субъект четко определен – малоимущие, то есть, как было указано ранее, лица в состоянии нуждаемости.

В то же время, согласно ст. 6.1 главы 2 178-ФЗ право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг имеют следующие категории граждан:

«1) инвалиды войны; 2) участники Великой Отечественной войны; 3) ветераны боевых действий из числа лиц, указанных в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 3 Федерального закона «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года № 40-ФЗ); 4) военнослужащие, проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период; 5) лица, награжденные знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; 6) лица, работавшие в период Великой Отечественной войны на объектах противовоздушной обороны, местной противовоздушной обороны, на строительстве оборонительных сооружений, военно-морских баз, аэродромов и других военных объектов в пределах тыловых границ действующих фронтов, операционных зон действующих флотов, на прифронтовых участках железных и автомобильных дорог, а также члены экипажей судов транспортного флота, интернированных в начале Великой Отечественной войны в портах других государств; 7) члены семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, члены семей погибших в Великой Отечественной войне лиц из числа личного состава групп самозащиты объектовых и аварийных команд местной противовоздушной обороны, а также члены семей погибших работников госпиталей и больниц города Ленинграда; 8) инвалиды; 9) дети-инвалиды.».

В данном случае критерий нуждаемости, то есть наличие дохода ниже величины прожиточного минимума, при определении права на получение набора социальных услуг отсутствует, не смотря на то, что предоставление набора социальных услуг Федеральным законом относится к государственной социальной помощи (ст. 1 178-ФЗ). Можно согласиться с мнением М.Л. Захарова и Э.Г. Тучковой, что по существу к предмету регулирования 178-ФЗ отнесены общественные отношения по предоставлению гражданам определенных видов льгот и социальных услуг, которые ранее регулировались другими законами. Отношения по государственной социальной помощи малоимущим стали занимать второстепенное значение в предмете регулирования данного закона. Отнесение набора социальных услуг к государственной социальной помощи противоречит основному признаку последней – нуждаемости, поскольку при определении права на получение данных мер социальной поддержки доход заявителя не учитывается.