Понятие и система источников конституционного права

В общей теории права принято различать источники права в зависимости от смыслового выражения. А именно: а) источник права в материальном смысле; б) источник права в идеальном смысле; в) источник права в юридическом (формальном) смысле.

Источником права в материальном смысле являются общественные отношения. Под источником права в идеальном смысле понимают правовое сознание. Когда же говорят об источниках права в юридическом смысле, то имеют в виду различные формы (способы) выражения, объективизации правовых норм.

В настоящее время большинство ученых склоняются к единству понятий «форма права» и «источник права», выражающих внешнюю форму объективизации, выражения права или нормативной государственной воли.

Под источником конституционного права обычно понимают форму бытия общих правил поведения (внешнюю форму их выражения), регулирующих отношения государственно-правового (конституционного) характера. Другими словами, под источником конституционного права в юридическом (формальном) смысле понимаются те формы, в которых находят свое выражение конституционно-правовые нормы.

Почти все источники конституционного права неразрывно связаны с государством, поскольку чаще всего возникают как результат правотворческой деятельности государственных органов или участие последних в договорном процессе и чрезвычайно редко – когда общеобязательное правило появляется вне прямой государственной регламентации (акт референдума).

Систему источников конституционного права составляют:

1. Конституция Российской Федерации

Конституция РФ 1993 г. является первостепенным источником конституционного права и каждой правовой отрасли в отдельности. Ее характерной чертой является то, что она регулирует важнейшие общественные отношения между человеком, обществом, государством; закрепляет основы конституционного строя, провозглашает основные права, свободы и обязанности человека и граждани­на, устанавливает принципы федеративного устройства, а также принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции РФ

Об этом виде законов говорится в постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ. Это особый правовой акт, который имеет особый статус и отличается как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. По мнению В.А. Толстика, существует достаточно оснований для предположения о том, что юридическая сила закона о поправке к Конституции РФ должна приравниваться к юридической силе глав 3-8 Конституции РФ.

К настоящему времени в Конституцию РФ было внесено всего лишь 2 поправки, одна из которых связана с увеличением срока полномочий Президента РФ с 4 до 6 лет и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ с 4 до 5 лет, а другая – с ежегодной отчетностью Правительства РФ перед Государственной Думой.

3. Федеральные конституционные законы

В ч. 1 ст. 108 Конституции РФ провозглашено, что «федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ». Из этого следует, что исчерпывающий пе­речень федеральных конституционных законов дан в самой Конституции. Любое дополнение этого перечня возможно лишь путем изменения Конституции. В ч. 2 ст. 108 Конституции РФ установлен особый порядок их принятия.

4. Федеральные законы

Конституция Российской Федерации предусматривает принятие около 50 федеральных законов. При этом в Конституции содержится отсылка либо к прямо поименованному федеральному закону, либо к вопросу, требующему урегулирования федеральным законом.

5. Акт референдума

Референдум РФ – всенародное голосование граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Юридическая сила решения, принятого на референдуме РФ, заключается в том, что оно является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Более того, данное утверждение действует на всей территории РФ и может быть отменено или изменено не иначе как путем принятия решения на новом референдуме.

6. Указы Президента РФ

Президент на основе и во исполнение Конституции РФ и законов издает указы и распоряжения (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ). Эти акты не могут противоречить конституционным нормам, они обязательны для исполнения на всей территории государства.

Глава государства по частным вопросам издает распоряжения, содержащие конкретные поручения, задания, не являющиеся нормативными актами.

Указы принимаются Президентом РФ в процессе осуществления им повседневного государственного руководства и регулируют вопросы, связанные с осуществлением его полномочий.

Для нормативных указов, издаваемых Президентом РФ, характерна, прежде всего, их направленность на детализацию и конкретизацию общих установлений и принципов закона. Указ детализирует закон в тех случаях, когда без такой конкретизации процесс его применения был бы затруднен или даже невозможен1.

7. Акты представительного и законодательного органа Российской Федерации – Федерального Собрания

К их числу относятся постановления Совета Федерации и Государственной Думы по вопросам, отнесенным к их ведению, содержащие конституционно-правовые нормы. Как правило, постановления палат парламента принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией РФ (ст. 102, 103 Конституции РФ).

Среди постановлений палат нормативных актов сравнительно немного. Большинство постановлений являются индивидуально-правовыми актами, которые принимаются по различным организационным вопросам.

8. Акты Правительства РФ

На основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения (ч. 1 ст. 115). Распоряжения издаются для реше­ния оперативных и других текущих вопросов и носят ненормативный характер.

9. К числу источников конституционного права относятся постановления Конституционного Суда РФ, в которых устанавливается соответствие Конституции России – конституций и уставов субъектов Федерации, законов и других нормативных актов, а кроме того, разрешаются споры о компетенции, дается толкование Конституции РФ. Хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд не относится к числу правотворческих органов, акты которого по юридической силе стояли бы выше актов парламента и Президента РФ, но по существу он таковым является. Существует презумпция конституционности каждого закона, но любые акты или их отдельные положения, признанные судом неконституционными, утрачивают силу. В.А. Туманов называет Конституционный Суд РФ «негативным законодателем», отмечая, что он «более, чем таковой, в той мере, в какой его решения носят характер прецедента, т.е. содержат правило или указание, которому в дальнейшем должны следовать законодательные и иные органы».

К источникам конституционного права они стали относиться недавно. Постановления являются источниками, во-первых, потому, что многие конституционные нормы и иные законодательные нормы действуют в том истолковании, которое дано им в результате процедуры конституционного контроля. Во-вторых, потому что решения о недействительности правовой нормы как противоречащей Конституции, выносимое этим органом, есть не что иное, как своеобразный негативный источник права: он не формулирует, а наоборот, отменяет норму.

10. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры

В Основном законе нашей страны определено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные до­говоры Российской Федерации составляют часть ее правовой системы (ч. 4 ст. 15).

Согласно п. «а» ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации», под международным договором РФ понимается международное соглашение, заключенное Россией с иностранными государствами либо международными организациями в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

На конституционном уровне закреплена общая норма, согласно которой устанавливается приоритет международных догово­ров, – разумеется, участницей которых является Российская Федерация, – над положениями ее внутреннего устройства. Это означа­ет, во-первых, что если в международном договоре содержатся иные положения, чем в законе, то действуют положения договора. Во-вторых, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России имеют прямое, непосредственное действие на российской территории.

11. Внутригосударственные договоры служат источником конституционного права, если регулируют отношения в случае, когда заключившие их субъекты на это управомочены.

Источником конституционного права является Федеративный договор, заключенный в Москве 31 марта 1992 года.

К этой же группе источников права относятся договоры между субъектами Российской Федерации, заключенные с 1990 года с целью развития «горизонтальных связей» (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ).

12. Декларации

Особое место среди источников права занимает декларация, принятая высшими органами государственной власти. В ней решаются принципиальные вопросы государственного строительства, суверенитета, свободы личности, дается оценка социально-политической ситуации. Источником конституционного права является Декларация о государственном суверенитете Российской Федерации, принятая первым Съездом народных депутатов 12 июля 1990 года, и Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Верховным Советом РФ 22 ноября 1991 года, Декларация о языках народов России от 25 октября 1991 года.

13. Нормативные акты Центральной избирательной комиссии

Они обычно содержат нормы конституционного права (например, Постановления ЦИК РФ от 29.01.1998 г. «О модельном законе субъекта Российской Федерации об избирательной комиссии субъекта РФ»). Принятие нормативных актов ЦИК направлено на конкретизацию соответствующих законов и обеспечение их единообразия в применении.

14. Регламенты

Регламенты содержат нормы, определяющие порядок деятельности и структуру органа публичной власти. Например, регламент Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания России, регламент Конституционного Суда, Правительства РФ.

15. В системе нормативных правовых актов каждого субъекта РФ важным источником конституционного права являются консти­туции республик в составе Российской Федерации и уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Они имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем другим актам соответствующего субъекта и носят учредительный характер. В конституциях и уставах соответствующих субъектов Федерации закрепляется схема управления регионом, конкретизируется структура, функции и положение органов государственной власти, права и обязанности человека и гражданина, формы участия граждан в государственном управлении и другие вопросы.

16. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 5) субъекты Российской Федерации имеют свое законодательство. Следовательно, отдельные законы субъектов Федерации, содержащие нормы конституционного права, также являются источниками конституционного права.

17. Источниками конституционного права являются акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации (указы или постановления высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления представительных (законодательных) или исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов Российской Федерации).

18. К источникам конституционного права относятся акты органов местного самоуправления (постановления представительного или исполнительного органа, регламенты, положения, уставы о местном самоуправлении и т.д.).

Все вышеперечисленные источники конституционного права регламентируют общественные отношения, жизненно важные для общества и государства. В них содержатся правовые предписания, являющиеся основой для всех других отраслей права. Все анализируемые источники, как и источники других отраслей права, отличаются формальной определенностью и общеобязательностью.

Завершая рассмотрение данного вопроса, следует запомнить пять важных положений.

Первое. Все источники конституционного права России можно разделить на три уровня: источники федерального уровня (например, Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента РФ и пр.), источники регионального уровня (например, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы субъектов, акты высшего должностного лица субъектов Российской Федерации и пр.) и источники местного уровня (например, уставы муниципальных образования, акты главы муниципального образования и пр.).

Второе. Источники конституционного права России каждого уровня располагаются в порядке иерархии от источника более высшей юридической силы до источника, юридическая сила которого самая низкая на данном уровне.

Третье. Во главе иерархии источников конституционного права России на каждом уровне стоит конкретный акт. Так, иерархию источников конституционного права России федерального уровня возглавляет Конституция РФ 1993 года, иерархию источников конституционного права России регионального уровня возглавляет конституция (устав) субъекта Российской Федерации (например, Устав Нижегородской области, Конституция Республики Мордовия и др.), иерархию источников конституционного права России местного уровня возглавляет устав муниципального образования (например, Устав города Нижнего Новгорода, Устав Воротынского района и др.).

Четвертое. Иерархия юридической силы источников конституционного права России прослеживается и между источниками соответствующих уровней. Все источники конституционного права России местного уровня должны соответствовать источникам регионального уровня, если муниципальное образование территориально включено в соответствующий регион. Все источники конституционного права России регионального и местного уровней должны без исключения соответствовать источникам конституционного права федерального уровня.

Пятое. Существенная особенность источники конституционного права России регионального и местного уровней (помимо подзаконности) – территориальная ограниченность их действия.