Правовые и неправовые формы государственного управления.

Правовая форма государственного управления – это юридически оформленное деяние органа исполнительной власти (иного властного субъекта), его представителя (должностного лица), осуществленное в рамках компетенции и влекущее юридические последствия, т.е. обладающее свойствами юридического факта.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они и в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно – правовых форм управления.

Характерная черта правовой формы управления заключается в том, что здесь наиболее отчетливо проявляется государственно – властный, исполнительно – распорядительный, подзаконный характер полномочий органов управления и их должностных лиц.

Правовая форма управления отличается от других правовых форм деятельности государства (законодательной, правосудия) тем, что посредством этой формы практически организуется осуществление задач и функций управления, повседневное непосредственное руководство деятельностью предприятий, учреждений, организаций и других объединений в сферах и отраслях жизнедеятельности на основе и во исполнение законов.

Выбор в конкретной ситуации тех или иных управленческих форм зависит от многих обстоятельств. На содержание принимаемого управленческого решения могут оказывать влияние следующие факторы:

- характер компетенции органа государственного управления (или должностного лица);

- уровень правовой регламентации между субъектами управления (закон, указ, постановление, ведомственный или межведомственный приказ);

- характер управленческих связей (прямое или оперативное управление);

- особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности);

- виды взаимодействия (внутренне или внешнее);

- конкретные цели совершаемых управленческих действий;

- характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов;

- характер вызываемых данными действиями последствий и т.п.

Правовая форма государственного управления характеризуется набором признаков, среди которых:

- установление в нормативном – правовом акте, что подразумевает наличие нормативно – правового регулирования содержания, процедуры осуществления, основных юридических последствий применения данной формы;

- государственно – властная природа, т. е. осуществление посредством применения такой формы государственного управления властных полномочий в отношении объектов государственного управления;

- подзаконность полномочий органов управления и их должностных лиц, что означает соответствие формы государственного управления нормативно установленной компетенции применяющего ее органа;

- исполнительно – распорядительное действие в качестве содержания формы, т. е. форма должна оформлять собой действие, совершаемое в интересах осуществления государственного управления, т.е. исполнительное и (или) распорядительное действие.

Правовые формы управленческой деятельности классифицируются следующим образом.

По содержанию: правотворческая; правоприменительная.

В свою очередь по содержанию и свойствам правовых норм, правоприменительная деятельность подразделяется на две формы: регулятивную и правоохранительную.

Регулятивная форма правоприменения используется для разрешения индивидуальных конкретных управленческих дел и вопросов организационного, оборонного, социально – культурного, внутреннего и внешнеполитического характера, для реализации прав и законных интересов граждан, государственных органов, предприятий, учреждений и организаций в сфере управления.

Правоохранительная форма правоприменения направлена на охрану урегулированных юридическими нормами управленческих отношений и призвана обеспечить их неприкосновенность.

По целенаправленности выделяются: внутренние (решение оргштатных вопросов, делопроизводство, управление внутри организационной структуры); внешние (выполнение возложенных на орган задач и функций).

По способу выражения: словесные (письменные и устные); конклюдентные (в виде жестов).

По объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам.

По характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства).

По субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно – правовые договоры).

По инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан).

По условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения.

По юридическому содержанию: предписывающие, запретительные либо дозволительные.

Неправовая форма государственного управления – это деятельность, совершаемая любым из властных субъектов административного права, хотя и в рамках действующего законодательства, однако без какого – либо юридического оформления, чаще всего в рамках повседневной деятельности, носящая внутриорганизационный, вспомогательный характер по отношению к внешней исполнительно – распорядительной деятельности органа государственного управления.

К неправовым формам государственного управления относятся:

- организационные действия, связанные с внутренней организацией процесса управления. К ним относится информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве (организация внутриведомственных проверок, разработка методических рекомендаций и т.п.). Организационные мероприятия не связаны непосредственно с возникновением, изменением и прекращением конкретных административно – правовых отношений. Они осуществляются в процессе текущей управленческой деятельности. Это, например, разработка методических рекомендаций, оказание практической помощи, прием граждан, использование технических средств.

В свою очередь их можно подразделить на общественно – организационные (конференции, круглые столы, презентации и т.д.) и административно – организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания комиссий и т.п.).

- материально – технические действия. К ним относятся действия вспомогательного технического персонала властного субъекта административного права (транспортное обслуживание, охрана, экспедиция, использование средств связи).

Их роль исключительно вспомогательная, а форма выражения – неправовая. Реализацию исполнительной власти в прямом смысле они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а нередко обслуживающий персонал.

К материально – техническим действиям, например, относятся: обработка получаемой информации, составление справок, отчетов, ведение делопроизводства, оформление документов, регистрация фактов, размножение материалов и документов и др. Материально – технические действия призваны обеспечить четкую и эффективную работу субъектов управления. Они облегчают процесс управления, повышают производительность и культуру управленческого труда. По мере усложнения процессов управления значение и объем материально – технических действий постоянно увеличиваются.

Ключевая форма государственного управления – это акт государственного управления.

Акт государственного управления – это правовой документ, содержащий в себе словесно выраженное решение субъекта государственного управления.

Управленческое решение в акте государственного управления может быть выражено как в форме правила поведения (и тогда мы имеем дело с нормативным актом), так и в форме распоряжения, предписания, запрета и т.п. управленческого решения, относящегося к конкретному практическому случаю, определенной управленческой ситуации.

Акт государственного управления – это объективированное на бумаге властное решение управленческий проблемы, форма, в которой управленческая воля находит своего адресата.

Основными признаками таких актов указываются следующие: принимаются при осуществлении государственной административной власти, являясь при этом правовой формой исполнительно – распорядительной деятельности, подзаконны, имеют официальный характер, реализуют властные полномочия при наличии одностороннего властного волеизъявления, имеют правовой характер, если применяются в установленном порядке и оформляются надлежащим образом, влекут юридические последствия (устанавливают, изменяют, отменяют нормы права, влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно – правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно – правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

По юридическим свойствам выделяются акты общего значения и акты смешанного характера.

В зависимости от органа, принявшего правовой акт управления, можно выделить:

- указы и распоряжения Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ);

- постановления и распоряжения Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);

- постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, издающиеся федеральными органами исполнительной власти. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (ред. от 27.08.2015) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" детально регулирует процедуру принятия таких актов;