ТЕМА 7 ЭТИЧЕСКИЕ СТАНДАРТЫ И ПРАВИЛА АНТИКОРРУПЦИОННОГО ПОВЕДЕНИЯ

1 Роль формирования нравственного поведения личности, правовой культуры и правового поведения в противодействии коррупции.

2 Содержание этических стандартов антикоррупционного поведения.

3 Опыт зарубежных стран в регламентации этических стандартов антикоррупционного поведения.

1 РОЛЬ ФОРМИРОВАНИЯ НРАВСТВЕННОГО ПОВЕДЕНИЯ ЛИЧНОСТИ, ПРАВОВОЙ КУЛЬТУРЫ И ПРАВОВОГО ПОВЕДЕНИЯ В ПРОТИВОДЕЙСТВИИ КОРРУПЦИИ

В coвpeмeнныx coциaльнo-экoнoмичecкиx и пoлитичecкиx уcлoвияx Республика Беларусь cтoлкнулacь с мнoжecтвoм вызовов и проблем различного характера. Oднoй самых серьезных пpoблeм, cущecтвeннo пpeпятcтвующих провeдeнию мнoгиx гocудapcтвeнныx пpeoбpaзoвaний, нaрушающх пpaвa и зaкoнныe интepecы физичecкиx и юpидичeскиx лиц, взaимoдeйcтвующиx с opгaнaми гocудapcтвeннoй влacти и упpaвлeния, являeтcя пpoблeмa кoppупции. Этa пpoблeмa зaтpaгивaлa публичныe интepecы гocудapcтв пpaктичecки нa вceм прoтяжeнии paзвития человеческой цивилизaции и гocудapcтвeннocти. Bcлeдcтвиe кoppупции paзрушилось мнoжecтвo империй, были пoдoрвaны ocнoвы гocудapcтвeннoгo cувepeнитeтa цeлoгo pядa гоcударcтв, пpичинeн огромный мopaльный и мaтepиaльный ущepб. В этoй cвязи гocудapcтвеннaя влacть – в цeляx coбcтвеннoго выживaния – проcтo oбязaнa вecти бopьбу с этим нeгативным coциальнo-пpaвoвым явлeниeм, кoтoрое пoдpывaeт ee ocнoвы, а тaкжe дeлает нeэффeктивным сиcтeму гocудapcтвeннoгo упpaвлeния.

Следует признать, что высокий уровень коррупции на всех уровнях государственной власти и управления сдерживает развитие нашей страны, препятствует развитию экономики, представляет угрозу национальной безопасности. Как показывают многие социологические, экономические и правовые исследования, а также экспертные оценки, в настоящее время в Республике Беларусь, России и других странах постсоветского пространства на оплату услуг чиновников коммерсанты затрачивают от 20 до 50 % своей прибыли. Более половины западных бизнесменов отмечают, что в странах Восточной Европы взятка – обычная практика, более 80 % из них сказали, что полученные за взятки бюрократические услуги целиком окупили их затраты.

Пpoблeмa кoppупции – этa пpoблeма, кoтopaя нe мoжeт быть peшeнa в кopoткий промежутoк вpeмeни. Для ee peшeния пpaктичecки кaждoму гocудapcтву, в котором удалось в этом напарвлении сколь-нибудь продвинуться, требовалось oпpeдeлeннoe вpeмя, в тeчение кoтopoгo фopмировалось зaкoнoдaтeльcтвo о пpoтивoдeйcтвии кoppупции, coздaвaлиcь нeoбxoдимые cтpуктуpы, пpизвaнные eй прoтивoдeйcтвoвать, paзвивaлocь гpaждaнское oбщecтвo и т.д. Имeннo пo тaкoму эвoлюциoннoму пути шли мнoгиe, в нacтoящee вpeмя, ужe индуcтpиальнo paзвитыe гocудapcтвa. В чeм-тo пoхожий пpoцecc идeт ceйчас и в Pеспублике Беларусь.

Иccлeдoвaниe и oпыт aнтикоррупциoннoй пoлитики цeлoгo pядa гоcудaрcтв пoкaзывaeт, чтo нaибoлee эффективными пpaвoвыми cpeдcтвaми пpoтивoдeйcтвия кoppупции в cиcтeмe гocудapcтвeннoй cлужбы, а тaкжe в оргaнaх гocудapcтвeннoй влacти и упpaвлeния, являютcя имeннo aдминиcтpaтивнo-пpaвoвые cpeдcтва. С пoмoщью умелого иcпoльзoвaния этиx cpeдcтв вполне вoзмoжнo cфopмиpoвaть тaкую coциaльную и aдминиcтpaтивную cpeду, пpи кoтoрой кoppупция нe cмoжeт сущеcтвoвать, а тeм бoлee paзвивaться.

Hужнo oтметить, чтo гоcударcтвенный cлужaщий дocтaтoчнo чacтo cтoит в цeнтре кoppупциoннoгo пpaвoнapушeния. Свoими винoвными дeйcтвиями, oн целенaпpaвленнo фopмиpуeт коррупциoнную cитуaцию и, кaк следcтвие этoгo, пpичиняет вpeд охрaняемым зaкoнoм публичнo-пpaвoвым интepecaм. Иcxoдя из этoгo, в нacтoящee вpeмя, кaк никoгдa, aктуaльнa зaдaча фopмиpoвaния и зaкoнoдaтeльнoгo зaкpeплeния aнтикoppупцoннoгo cтaтуca гocудapcтвeннoгo cлужaщeгo вooбщe и гocудapcтвeннoгo гpaждaнcкoгo служащeгo, в чacтнocти. Кроме того, для противодействия коррупции, а также снижения ее негативных последствий, государству необходим комплекс правовых, организационных, технических, информационных, а также и финансовых средств.

Коррупция имеет социальные корни, и, следовательно, представляет собой социальное явление, а точнее сказать явление антисоциальное, которое самой сутью своего существования, а также своими последствиями, причиняет весьма серьезный, а порой и невосполнимый ущерб всему обществу, в конечном итоге причиняя ущерб каждому человеку, независимо от того, состоит он на государственной службе или нет, является ли он участником коррупционных отношений или ведет бескомпромиссную борьбу с коррупцией. Именно вследствие коррупции подавляющая часть населения нашей страны вытесняется из устоявшейся системы социальной защиты и обеспечения, а также все более отдаляется от целого ряда бесплатных государственных услуг и сервиса. Все это вызывает негодование в обществе, а также весьма серьезную озабоченность, особенно со стороны малообеспеченных и слабо защищенных с правовой точки зрения слоев населения нашей страны.

Негативные последствия коррупции на себе ощущают и представители бизнеса, которые вынуждены в конечную цену своего продукта (оказываемой услуги) включать и коррупционную ренту.

Безусловно, любое отклоняющееся или деликтное поведение в системе государственной службы имеет социальный подтекст. Коррупция, как уже отмечалось выше, в этом смысле исключением не является, для противодействия ей необходимо, прежде всего, воздействовать на ее социальные корни, а также причины, которые ее репродуцируют. Исходя из этого, на повестке дня должна быть не только борьба с коррупционерами в системе государственной службы, но и формирование такой социальной и административной среды, при которой коррупция не могла бы возникнуть в принципе, а коррупционеры, соответственно, не могли бы конфортно пребывать в такой среде.

Именно такую среду – с помощью предписаний норм административного права – государство пытается в настоящее время сформировать. В этой связи представляется верным курс на определение антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих. Такой стандарт служебного поведения должен быть определенным гарантом на пути развития той среды в системе государственной службы, которая была бы нетерпима к любым формам коррупции. Говоря о структуре антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, необходимо отметить, что такие стандарты должны четко определять границы запрещающего и дозволенного поведения, как для самого служащего, так и для членов его семьи, и, как минимум, близких родственников. Эти требования также должны касаться и представителей бизнеса, а также граждан, которые контактируют с соответствующим чиновником.

Исходя из вышеизложенного, в системе административно-правового регулирования противодействия коррупции на государственной гражданской службе особое место занимают антикоррупционные стандарты служебного поведения, установленные специально для государственных служащих. Антикoppупциoнныe cтaндapты cлужeбнoгo пoвeдeния гocудapcтвeнныx гpaждaнcкиx cлужaщиx являютcя cocтaвнoй чacтью иx aдминиcтpaтивнo-пpaвoвoго cтaтуca, в cвязи с этим, в иx кoнcтpукцию включаются зaпpeты, oгpaничeния, cтимулы, а тaкжe тpeбoвaния мopaльнo-этичecкoгo xapaктepа зa нecoблюдeниe кoторых дoлжны пpименяться мepы диcциплинaрного или инoгo вoздeйcтвия.

СОДЕРЖАНИЕ ЭТИЧЕСКИХ СТАНДАРТОВ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ПОВЕДЕНИЯ

Содержание обозначенных стандартов достаточно разнообразно, но как показывает исследование, эти стандарты, прежде всего, должны наполняться административной и этической составляющими. Этика служебного поведения государственного служащего представляется категорией достаточно сложной, поскольку не все этические императивы могут быть закреплены с помощью норм права, содержащихся в законе или каком-либо ином нормативном документе. Тем не менее, служебная этика является важным императивом в деятельности государственного служащего. Как отмечал в свое время В.Д. Попков «…соблюдение законности, этических начал в служебной деятельности каждым государственным служащим, и прежде всего должностными лицами, является необходимым условием дальнейшего укрепления государственной дисциплины».

Необходимо также отметить, что попытки закрепить этические принципы межличностного общения и взаимодействия в системе государственной службы имеют достаточно давние традиции в целом ряде зарубежных государств. Подчеркнем, что такая практика принесла весьма существенный результат в деле противодействия коррупции. В этой связи верен тезис о том, что административная этика считается одним из важнейших способов противодействия коррупции, а управление административной этикой включено в состав учебных курсов крупнейших учебных заведений, занимающихся подготовкой государственных управленцев.

Определенный опыт развития профессиональной этики служебного поведения есть и в нашей стране, особенно сильны традиции такого нормативного закрепления в системе военной и правоохранительной службы. Надо признать, что потенциал этических кодексов, кодексов профессиональной этики, а также иных подобных документов, может быть востребован только при определенных обстоятельствах, а именно, при должной личной и правовой культуре того лица, которое состоит на государственной службе. Приходиться констатировать, что проблема правовой культуры белорусского (как и российского) общества сегодня оставляет желать лучшего, именно поэтому многие граждане весьма терпимо, а в некоторых случаях и с пониманием, относятся к проблеме коррупции. Эти люди видят в коррупции возможность для себя преодолеть необоснованные административные барьеры и ограничения, которые установлены в системе государственного управления. Другие члены общества видят в коррупции возможность избежать привлечения к юридической ответственности, а также без необходимых на то оснований, ускорить разрешение своего административного дела и т.д. Все это является питательной средой для роста коррупции как на самом низу системы власти и управления, так и на самых верхних этапах государственной службы. В этой связи не случаен тезис Ю.А. Дмитриева о том, что в полицейском государстве коррупция – единственное положительное явление, которое позволяет его гражданам достигать желаемых целей в обход бюрократии и произвола его чиновников.

Подчеркнем, что бессмысленно бороться с коррупцией в каком-то одном сегменте или уровне государственной службы. Противодействие коррупции должно охватывать все без исключения аспекты публичного управления, а также частно-правовую сферу хозяйственной деятельности. Следует согласиться также и с тем, что борьба только лишь с коррупцией, без решения других проблем в сфере государственного управления, а также политической системе нашего государства, обречена на провал. Как верно отмечает С. Роуз-Аккерман «…коррупция относится к тем проблемам, которые невозможно решить в отрыве от других проблем».

Уровень коррупции, который имеет место сейчас в нашей стране, не позволит провести эффективно ни одну реформу, соотвественно, не позволяет качественно улучшить жизнь людей. Можно сколь угодно развивать законодательство о противодействии коррупции, принимать планы и стратегии противодействия, констатировать факт, что белорусскре антикоррупционное законодательство полностью соответствует европейским и международным стандартам, можно даже этим гордиться. Но, к сожалению, само по себе антикоррупционное законодательство и антикопционные программы не снижают уровня коррупции. Помимо законодательства о противодействии коррупции необходимо развивать демократические институты, создавать условия для развития гражданского общества «снизу», а не по команде «сверху».

Административные запреты занимают весьма серьезное место в содержании антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных служащих – соответствующие средства не позволяют служащему выйти за границы дозволенного ему поведения. В этой связи роль и значение запретов в соответствующем направлении административно-правового регулирования очень высока. В настоящее время запреты в механизме реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих носят преимущественно общий характер, они обязательны для всех служащих, независимо от сферы управления. Такой подход сегодня уже нельзя признать в полной мере удовлетворительным. Должны получить развитие новые антикоррупционные запреты в системе государственной службы, которые будут находиться в зависимости от сферы государственного управления, от функции, которую выполняет соответствующий служащий, а также от коррупционных рисков, связанных со служебной деятельностью чиновника и занимаемой им должностью.

Рассматривая запреты, как составную часть антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, можно прийти к выводу о том, что обозначенные средства известны институту государственной службы достаточно давно, а некоторые из них с момента своего первого нормативного закрепления практически не изменились. Особенность запретов, обусловленных режимом государственной службы, состоит в том, что они, по сути, являются обязанностями, соблюдение которых объективно необходимо, иначе государственная служба утратит свои социальные функции и станет местом решения хозяйственных и политических вопросов. Подобное положение вещей не может допустить ни одно государство, которое озабочено проблемой суверенитета своей государственной службы.

Исследование сущности антикоррупционных запретов дает возможность сделать вывод о том, что новые вызовы во внешней среде функционирования государственной службы обусловливают необходимость расширения антикоррупционных запретов на те сферы жизнедеятельности государственного служащего и членов его семьи, которые оказались под коррупционным воздействием. Поэтому вполне оправдан запрет на открытие государственным служащим счетов в кредитных организациях, расположенных за пределами Республики Беларусь.

Также представляется необходимым вернуться к вопросу о запрете государственному служащему владеть недвижимостью в офшорных юрисдикциях, а также в тех странах, которые не присоединились к различным антикоррупционным конвенциям и соглашениям, действующим в этой сфере. Запреты, как составная часть антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих, могут быть эффективным средством противодействия коррупции только при их надлежащем обеспечении соответствующими мерами дисциплинарной и административной ответственности.

В этой связи было бы вполне логично расширить перечень оснований для увольнения государственного служащего в связи с утратой доверия, за несоблюдение им всех без исключения запретов, направленных на противодействие коррупции. А для выявления фактов несоблюдения запретов, связанных с государственной службой, необходимо принять нормативный правовой акт, которым следует утвердить порядок проведения служебных проверок по фактам совершения государственным служащим коррупционных дисциплинарных проступков. Такой подход позволил бы более действенно проводить соответствующие проверочные мероприятия, кроме того, такая проверка проводилась бы в специальном процессуальном режиме.

Изучение действующего законодательства, а также ряда программных документов, посвященных проблеме противодействия коррупции, позволяет сделать вывод о том, что одной из приоритетных задач антикоррупционной политики является профилактика коррупции, а также создание атмосферы нетерпимости к различным должностным – корыстным злоупотреблениям, как в обществе в целом, так и в корпоративной чиновничьей среде.

Для решения этой задачи предполагается проведение различного рода просветительских мероприятий антикоррупционного содержания, создание подразделений по профилактике коррупции в органах власти и управления, по разрешению конфликта интересов и обеспечению надлежащего служебного поведения, а также проведению иных организационных мероприятий по соответствующему предмету. К сожалению, приходиться констатировать, что многие из нормативно закрепленных организационных мероприятий, которые должны были быть направлены на противодействие и профилактику коррупции, должным образом не выполняются.

Все эти, а также ряд иных фактов могут убедительно свидетельствовать о том, что организационный механизм противодействия коррупции, в целом, а также при реализации антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих в частности, должным образом пока еще не работает. В этой связи необходимо провести ревизию соответствующего массива нормативных правовых актов, принятых по предмету противодействия коррупции. Следует выявить, какие предписания, содержащиеся в них не используются, а также установить причины подобного положения вещей. Учитывая сложившееся положение дел в рассматриваемой сфере, было бы целесообразно установить меры административной ответственности должностных лиц в виде дисквалификации за бездействие в реализации законодательства о противодействии коррупции и обеспечении антикоррупционных стандартов служебного поведения государственных гражданских служащих. Несмотря на ряд правильных предписаний, содержащихся в законодательстве о противодействии коррупции, уже сейчас можно говорить о том, что их потенциал практически не используется.

Так, практически не работает предписание, касающееся уведомления государственным служащим представителя нанимателя о факте его склонения к совершению коррупционного правонарушения, бездействует институт административной ответственности юридических лиц, от имени которых следует вознаграждение соответствующему должностному лицу государственной службы. Как уже говорилось выше, в настоящее время приходиться признать, что системно законодательство о противодействии коррупции не работает. Сложившаяся практика обусловлена обстоятельствами как объективного, так и субъективного порядка. Для изменения сложившегося положения дел необходимо корректировать отношение государственных служащих к законодательству о противодействии коррупции с помощью, при наличии на то оснований, жестких дисциплинарных мер воздействия. Попытаться также исключить политическую конъюнктуру и избирательность в реализации законодательства о противодействии коррупции в системе государственной службы, а также сделать акцент на противодействии кадровой коррупции в системе государственной службы и самым принципиальным образом пресекать коррупционную кадровую политику, наказывать тех руководителей органов власти и управления, которые комплектуют корпус государственных служащих по принципу личной преданности, а также по принципу землячества и семейственности.

Подобная негативная практика уже сейчас привела к крайне отрицательным последствиям для всего общества и государства, она не позволила реализоваться на государственной службе профессиональным и честным кадрам.

Основной вред протекционизма заключается в способствовании антиотбору в системе государственной службы. Одаренные организаторскими способностями молодые люди из малоимущих или средних классов, получившие образование, вследствие протекционизма и отсутствия ротации кадров в системе государственной службы лишены возможности развивать свои дарования. Они оказываются прикрепленными к более низким видам служебной деятельности, и их управленческие таланты нередко погибают для общества. В связи с этим власть, по сути, стала делом «семейным».

В последние годы проводится постоянная работа по сокращению количества административных процедур, упрощению порядка их осуществления и облегчению доступа граждан к компетентным органам, принимающим различные решения. Директивой Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 г. №2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» Правительству Республики Беларусь поручено проводить систематическую работу по: - изучению организации работы с обращениями граждан за выдачей справок и других документов на основе заявительного принципа одного окна и принимать необходимые меры по корректировке соответствующих актов законодательства; - упрощению административных процедур, в том числе путем сокращения количества документов, необходимых для их совершения; - обеспечению максимально полного информирования граждан об использовании заявительного принципа одного окна, в том числе через 22 средства массовой информации и сеть Интернет; - повышению квалификации работников государственных органов, деятельность которых непосредственно связана с работой с гражданами; - унификации функций структурных подразделений государственных органов с целью максимального сокращения количества должностных лиц, участвующих в рассмотрении обращений граждан в рамках соответствующей административной процедуры. С учетом требований Директивы принят Закон Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. «Об основах административных процедур». С принятием Директивы и Закона одним из основных принципов осуществления административных процедур стал заявительный принцип одного окна. Сущность этого принципа состоит в том, что заинтересованное лицо обращается с заявлением в один уполномоченный орган с приложением документов и (или) сведений, необходимых для осуществления административной процедуры, которые могут быть представлены только заинтересованным лицом, а все остальные документы истребуются самим уполномоченным органом. Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. №200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан» установлены: - исчерпывающие перечни административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан, а также документов, представляемых для осуществления каждой административной процедуры; - размер платы, взимаемой при осуществлении административной процедуры; - максимальный срок осуществления административной процедуры; - срок действия справки, другого документа (решения), выдаваемых (принимаемого) при осуществлении административной процедуры.

Закон Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» направлен на противодействие коррупции как в государственном, так и в частном секторе. В соответствии с Законом субъектами коррупции признаются, в том числе, лица, постоянно или временно либо по специальному 23 полномочию занимающие в негосударственных организациях должности, связанные с выполнением организационно- распорядительных, административно-хозяйственных функций, а также работники этих организаций, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий.

Такие лица относятся к категории лиц, приравненных к государственным должностным лицам. Для этих лиц Законом установлен ряд обязанностей и ограничений антикоррупционного характера. Таким лица, в частности, запрещено: - использовать служебное положение при решении вопросов, затрагивающих их личные, групповые и иные внеслужебные интересы, если это не связано со служебной деятельностью; - использовать в личных, групповых и иных внеслужебных интересах информацию, содержащую сведения, составляющие государственные секреты, коммерческую, банковскую или иную охраняемую законом тайну, полученную при исполнении ими служебных (трудовых) обязанностей; - отказывать в предоставлении информации физическим или юридическим лицам, предоставление которой этим лицам предусмотрено законодательством Республики Беларусь, умышленное несвоевременное ее предоставление или предоставление неполной либо недостоверной информации; - требовать от физических или юридических лиц информацию, в том числе документы, предоставление которой не предусмотрено законодательством Республики Беларусь; - создавать препятствия физическим или юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов; - принимать имущество (подарки) или другую выгоду в виде услуги в связи с исполнением служебных (трудовых) обязанностей, за исключением сувениров, вручаемых при проведении протокольных и иных официальных мероприятий; - принимать имущество или другую выгоду в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц в обмен на любое действие или бездействие при исполнении служебных (трудовых) обязанностей, кроме предусмотренной законодательством Республики Беларусь оплаты труда; - принимать приглашение в туристическую, лечебно- оздоровительную или иную поездку за счет физических и (или) юридических лиц, за исключением случаев, предусмотренных Законом (поездки по приглашению близких родственников, по приглашению 24 иных физических лиц, если отношения с ними не затрагивают вопросов служебной (трудовой) деятельности приглашаемого и др.). Совершение указанных правонарушений влечет за собой привлечение лица к гражданско-правовой, дисциплинарной, административной, уголовной и иной ответственности в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.

Названные лица, к примеру, могут быть привлечены к уголовной ответственности за получение взятки, хищение путем злоупотребления служебными полномочиями и совершение других коррупционных преступлений.