ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В РЕГЛАМЕНТАЦИИ ЭТИЧЕСКИХ СТАНДАРТОВ АНТИКОРРУПЦИОННОГО ПОВЕДЕНИЯ

Природу современной коррупции как глобального явления объясняют по-разному. Если попытаться систематизировать различные точки зрения, то можно, выделить следующие: природу человека; несовершенство законов; связь коррупции с растущей армией чиновничества, бюрократизацией общественной жизни; причины, лежащие в самом бизнесе, т. е. организационное усложнение предпринимательства, увеличение роли посредников, приход в предпринимательство большого числа людей, не обладающих элементарной рыночной культурой; изменение стандартов законных требований к методам хозяйственной деятельности. Каждая из отмеченных причин, видимо, имеет свои основания и в зависимости от конкретных обстоятельств та или иная из них выдвигается на первый план. Однако, очевидно то, что государство определяет правила игры в деловой сфере и эти правила проводят в жизнь государственные служащие. Поэтому, в первую очередь, необходимо вести речь о противодействии коррупции именно в системе государственной службы.

Государственная служба, как профессиональная деятельность, предполагает не только эффективное осуществление деятельности служащими на основе специальных знаний и умений, но и наличие определенного набора этических и личностных качеств, без которых невозможно исполнять возложенные на государственных служащих функции и задачи. Этические начала присутствуют при оценке действий, поступков государственного служащего, связанных с ограничениями и запретами на государственной службе. Например, в Законе «О государственной службе в Республике Беларусь» в статье 22 изложены ограничения, связанные с государственной службой.

Административная этика уже достаточно давно считается в западных странах одним из способов противодействия коррупции. На сегодняшний день в Республике Беларусь не удается решить, несмотря на целый ряд нормативных актов, многие существующие проблемы государственной службы, в том числе и коррумпированность чиновников.

Коррумпированность чиновников приводит к профессиональной деградации, моральному дефициту, системному кризису управления и разрушению нравственных устоев общества, актуализируя проблему поиска нравственных регуляторов антикоррупционного поведения государственных служащих. Антикоррупционное поведение можно определить как «совокупность поступков и действий должностного лица или группы лиц, осуществляемых в пределах установленных законом полномочий, в процессе взаимодействия между собой и с внешней средой по поводу выполнения ими своих должностных обязанностей и в целях активного противодействия любому проявлению коррупции».

Таким образом, антикоррупционное поведение государственного служащего целесообразно рассматривать как элемент его служебного поведения. Оценить антикоррупционное поведение государственного служащего можно через нормы права, моральные нормы (общественная мораль, профессиональная этика, групповые нормы корпоративной этики, личностные нормы), правила общепринятого и делового этикета.

Зарубежный опыт позволяет выделить внутреннюю и внешнюю составляющие профессиональной этики государственных служащих. При этом внутренняя составляющая заключается в четком усвоении целей профессиональной деятельности и алгоритма их реализации в рамках собственного должностного и административного регламента государственного органа на основе законодательства и этических правил поведения. А внешняя состоит в умении не поддаваться внешнему давлению, направленному на то, чтобы заставить государственного служащего уклониться от целей своей профессиональной деятельности и соблюдения этических правил поведения. Правовые основы служебного поведения государственных служащих закреплены Законом «О государственной службе в Республике Беларусь» (2003). Законом была создана правовая основа для того, чтобы удерживать чиновников от совершения коррупционных действий. Моральные же нормы в полной мере не задействованы, хотя их роль в преодолении коррупции не подвергается сомнению, «делая все более очевидной прямую зависимость между нравственным авторитетом власти, доверием к ней народа и стабильностью государственных устоев».

В общественном мнении авторитет власти напрямую связывается с уровнем нравственности государственных служащих. Назрела необходимость существенных изменений в алгоритмах деятельности чиновников, в том числе и в этической сфере. Следует отметить, что в Республике Беларусь сходное с западным понимание общих принципов, на которых должна строиться государственная служба, чтобы преодолеть неэффективность аппарата и недоверие граждан. Это выражается в обеспечении правовыми нормами открытости системы государственной службы непосредственно и через органы средств массовой информации, ее функционирование как демократической государственной службы; прозрачность принимаемых государственными органами решений, затрагивающих права и законные интересы граждан, включая участие граждан в процессе подготовки этих решений; этичность, наличие норм и правил поведения государственного служащего, ответственного за выполнение должностных обязанностей.

Однако в отличие от других стран в Республике Беларусь понимание подобных общих принципов до последнего времени не дополнялось разработкой конкретных мероприятий. Чтобы административная этика стала в нашей стране действительно эффективным инструментом противодействия коррупции, отдельных мероприятий явно недостаточно. Необходимо будет создать гораздо более развитый и сложный комплекс взаимосвязанных мер, или так называемую этическую инфраструктуру.

Мировой опыт показывает, что этическая инфраструктура представляет собой совокупность средств, используемых для регулирования недолжного и поощрения должного поведения государственных служащих, и состоит из следующих элементов: политическая воля к реформе, законодательство, механизмы отчетности и надзора, кодексы поведения, механизмы профессиональной социализации, определенные условия государственной службы, координирующие органы, общественный надзор за деятельностью государственных служащих. Ни одна инициатива в сфере этики государственной службы не будет успешной, если за ней не стоят воля и желание руководства страны.

Без реальной политической и финансовой поддержки любые реформы обречены на провал. Законодательство должно включать определенный набор законов, более или менее одинаковый для большинства стран, обеспечивающий в первую очередь процедуры надзора, проведение расследований и применение наказаний. Механизмы отчетности и надзора и органы, осуществляющие надзор, позволяют проводить внутренний и внешний аудит деятельности государственных органов. Обязательным является разработка кодекса поведения, то есть нормативных актов, в которых определяются стандарты поведения для государственной службы в целом или для отдельных органов власти, а также механизмов профессиональной социализации. Процедуры, методы, программы позволяют обучать государственных служащих стандартам поведения.

К условиям государственной службы относится достаточно большой набор факторов, оказывающих влияние на поведение государственного служащего: равное отношение вне зависимости от должности, оплата труда, механизмы защиты государственного служащего от произвола начальства и т. д. Координирующие органы, органы государственной власти отвечают за проведение этической реформы государственной службы и за управление административной этикой. Необходимым также общественный надзор за деятельностью государственных служащих, процедуры, обеспечивающие доступ граждан к информации, собираемой и хранимой органами государственной власти, «прозрачность» процессов государственного управления.

Вопрос о том, до какой степени поведение государственных служащих должно регулироваться в законодательном порядке, остается открытым. Его решение зависит от традиций государственного управления конкретной страны и от ее культурной специфики.

Тем не менее, как показывает зарубежный опыт, законодательство является важнейшим элементом этической инфраструктуры любого государства, проводившего этические реформы государственной службы. Принятие соответствующих законов, как правило, становится первым шагом при создании системы управления административной этикой и ее отдельных составляющих. Законодательство также гарантирует соблюдение правил и стандартов поведения, так как: по сравнению с нормативными актами, разрабатываемыми отдельными органами государственной власти, закон вводит единую систему правил и оставляет меньше возможностей для их произвольной трактовки; традиционно именно законами определяются меры наказания, порядок их наложения и устанавливаются соответствующие процедуры расследования.

В настоящее время сложился приблизительно одинаковый для большинства стран набор видов законодательства, связанных с управлением административной этикой (уголовное законодательство, о государственной службе, законодательство о декларировании, собственно законы об этике и т. д.). Например, в Республике Беларусь приняты закон «О борьбе с коррупцией» (2006), который установил правовые основы государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, Закон «О государственной службе в Республике Беларусь» (2003), Закон Республики Беларусь «О декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств» (2003) и т. д. Первый закон об этике был принят в 1978 году в США. Он назывался «Закон о правительственной этике», а в 1989 вступил в силу «Закон о реформе этики».

В Законе о правительственной этике была прописана процедура декларирования доходов и имущества и учреждена Служба правительственной этики. Закон о реформе этики ввел ограничения на трудоустройство бывших государственных служащих и на некоторые виды доходов и придал службе правительственной этики статус отдельного агентства. Во многих странах, проводивших в последнее время реформы управления административной этикой, были созданы орган управления, которые исполняют роль координаторов, обеспечивающих единство подходов к управлению этикой государственной службы.

Конкретные функции и статус подобных органов в разных странах различны, однако возможно выделить общие черты. Как правило, управление административной этикой имеет двухуровневую структуру, которая, с одной стороны, позволяет учесть особенности государственной службы в различных органах власти и обеспечить оперативность решения повседневных проблем этического характера, а с другой – гарантировать единство этической инфраструктуры государства, при этом управляющие органы делятся на орган-координатор и министерства, департаменты, агентства и другие органы исполнительной власти, имеющие в штате должностных лиц, занимающихся этическими вопросами.

Закрепленные в нормативных актах стандарты поведения государственных служащих являются одной из важнейших составных частей этической инфраструктуры. В большинстве западных стран сформировался приблизительно одинаковый круг вопросов, регулируемых кодексами поведения. Это: конфликты интересов в деятельности государственных служащих (личный финансовый или иной интерес служащего, который может помешать должным образом исполнять должностные обязанности), пользование служебными привилегиями, использование служебной информации, правила и нормы поведения и т. д.

Распространение и сходство содержания кодексов поведения государственных служащих в различных странах способствовало тому, что международные организации приступили к разработке модельных кодексов поведения государственных служащих. Модельные кодексы призваны служить ориентиром при проведении реформ государственной службы в тех странах, где стандарты поведения государственных служащих не закреплены в нормативных актах. В мае 2000 года Комитет Министров Совета Европы принял рекомендацию № R(2000) 10, в которой предложил государственным органам стран-членов Совета Европы разработать и внедрить в соответствии с национальным законодательством и принципами государственного управления кодексы поведения для государственных служащих.

Образцом при этом должен служить «Модельный кодекс поведения государственных служащих». Модельный кодек содержит как общие принципы поведения государственных служащих (честность, беспристрастность, законопослушность и т. д.), так и более специфические указания, относящиеся к повседневной деятельности государственных служащих. Модельный кодекс указывает на «проблемные» с эстетической точки зрения области государственного управления и устанавливает общие подходы к решению отдельных этических проблем.

Практическая реализация изложенных подходов требует выработки необходимых мер по этизации государственной службы. Представляется целесообразным создать в системе государственных органов Республики Беларусь Управление по административной этике, на которое возложить следующие задачи: выявление и изучение правил и инструкций, способных вызвать конфликты интересов и финансовых злоупотреблений; предоставление рекомендаций по их устранению; выявление финансовых нарушений среди государственных служащих, нарушение закона и выработка мер по их предотвращению; ознакомление государственных служащих с этическими стандартами и нормами, существующими в органах исполнительной власти; экспертиза законов с целью выявления возможных конфликтов интересов и выработка рекомендаций по совершенствованию законов и т. д.

Управление по административной этике могло бы взять на себя разработку и проведение обучающих программ по этике для служащих Администрации Президента, министерств, комитетов, подготовку и контроль за проведением республиканского ежегодного семинар по административной этике, а также создание системы консультирования государственных служащих по вопросам этики и антикоррупционного поведения государственных служащих.

Этические проблемы остро стоят во многих странах мира, на всех уровнях управления – национальном, региональном, местном. Наряду со старыми проблемами – коррупцией, конфликтами интересов, неэтичным поведением, дискриминацией – возникают новые, связанные с приватизацией, использованием информационных технологий и другие, которые необходимо решать. Мощным рычагом в решении этих проблем может выступить развитый и сложный комплекс взаимосвязанный мер, т. е. этическая инфраструктура. Мировой опыт показывает, что успех в борьбе с коррупционными проявлениями на государственной службе в любых социально-политических условиях обеспечивают, прежде всего, два фактора: наличие политической воли и пример который подает руководство. Многочисленные исследования подтверждают, что «этическая философия и система ценностей руководства определенным образом формирует моральный облик служащих и что высокий моральный дух организации является прямым следствием наличия собственной философии управления у руководителей и их собственной системы ценностей.

Важную роль в борьбе с коррупцией играют национальные законодательства. Наряду с законодательной деятельностью ведется работа и по линии добровольных ограничений со стороны самого бизнеса в виде кодексов фирм. Этика бизнеса – это совокупность правовых и этических норм и правил, определяющих отношения между субъектами предпринимательской деятельности, а также между ними и государственными органами, осуществляющими регулирование предпринимательской деятельности; судебными органами; потребителями продукции; обществом в целом. Этика бизнеса – это сложное и обобщающее понятие, относящееся к разным видам профессиональной деятельности, для которых разрабатываются свои морально-этические нормы и правила в форме кодексов.

В середине 70-х годов предпринималась попытка выработать международный кодекс по борьбе с коррупцией, при этом главным движущим мотивом было стремление унифицировать конкурентные правила на рынке. Поводом для этого послужил уотергейтский скандал. Международная торговая палата высказалась за всеобъемлющую систему мер на национальных уровнях, сотрудничество и юридическую помощь на международном уровне в борьбе с коррупцией. Позиция международной торговой палаты базируется на «трех китах»: усилить национальное законодательство против взяточничества; установить, что фирмы обязаны сообщать правительству по конкретному запросу о платежах, совершенных в ходе взаимоотношений с любым органом любого правительства; заключить международное соглашение с целью обеспечить эффективность мер, предпринимаемых против взяточничества и вымогательства. Большинство членов организации экономического сотрудничества и развития склонились к принятию добровольных обязательств, которые опирались бы лишь на меры морального воздействия.

В целом коррупция не считается непреодолимой, но бороться с ней как показала практика лишь ужесточением мер в рамках уголовного кодекса вряд ли возможно, поэтому определенную нагрузку по профилактике и борьбе с коррупцией должны взять на себя этические начала при оценке действий и поступков менеджеров. Таким образом, практическое решение обозначенной проблемы требует разработки конкретных механизмов, способных обеспечить этизацию государственной службы и бизнеса, и нравственные регуляторы антикоррупционного поведения менеджеров.