Нормативные акты Банка России

В связи с необходимостью реализации функций, возложенных на Центральный банк Российской Федерации Федеральным законом от 2 декабря 1990 года «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в редакции от 26 апреля 1995 года), Банк России наделен правом издавать нормативные акты.

В ст. 6 упомянутого Федерального закона указывается:

«Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам. Нормативные акты Банка России вступают в силу со дня их официального опубликования в официальном издании Банка России („Вестнике Банка России“), за исключением случаев, установленных Советом директоров. Нормативные акты Банка России не имеют обратной силы. Нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. Нормативные акты Банка России в полном объеме направляются в необходимых случаях во все зарегистрированные кредитные организации почтовой или иной связью. Нормативные акты Банка России могут быть обжалованы в установленном законом порядке».^[7]

Эти требования законодательства имеют важное значение для укрепления и развития банковской системы. От того, как подготавливаются и издаются нормативные акты Банка России, и от того, какие вопросы они регулируют, во многом зависит качество тех услуг, которые кредитные организации предоставляют своим клиентам.

С точки зрения укрепления законности и правопорядка в банковских отношениях необходимо добиваться соответствия между законами и нормативными актами Банка России. Как уже говорилось, верховенство закона – это принцип правового государства и непременное условие формирования гражданского общества.

В разработанном Международным валютным фондом и принятом Временным комитетом документе, который называется «Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности в денежно-кредитной и финансовой политике: декларация принципов», сказано (п. 3.4), что «общественность должна иметь беспрепятственный доступ к текстам издаваемых центральным банком нормативных актов».^[8]

Поэтому действующая система нормативных актов Банка России должна быть доступна для широкого круга пользователей. Единственное основание для неопубликования нормативных актов Банка России – это необходимость обеспечения предусмотренной законом секретности или конфиденциальности. Но в последнем случае нормативный акт может быть не опубликован для широкого ознакомления только в том случае, если он имеет гриф «Для служебного пользования».

В Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» от 15 сентября 1997 года № 519^[9] приводится ряд требований, которые имеют существенное значение для уяснения смысла правовых норм и их правильного применения: общее понятие нормативного акта как такого акта, в котором содержатся одна и более норм права, разъясняются некоторые отличия нормативных и ненормативных актов, а также приводится их классификация (положения, инструкции, указания), устанавливается порядок разработки проектов нормативных актов, их принятия, регистрации и опубликования.

В упомянутом Положении Центрального банка сказано, что «направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции Российской Федерации подлежат нормативные акты: содержащие одну и более норм, непосредственно затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические, культурные и иные права, свободы и законные интересы граждан, гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законах; устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов, действующий на момент представления нормативного акта на государственную регистрацию».

Из приведенной цитаты видно, что Положение расширяет круг тех нормативных актов, которые должны регистрироваться в Министерстве юстиции Российской Федерации, поскольку в нем к требованиям ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» добавляется еще одно требование: регистрации подлежат и те нормативные акты Банка России, которые квалифицируются как «устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав, свобод и законных интересов». Однако поскольку речь идет о правах граждан, то такие акты должны быть опубликованы в установленном законом порядке.

Регистрация актов в Минюсте осуществляется в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств. В п. 7.2 Положения Банка России № 519 среди прочего сказано, что «направлению на государственную регистрацию подлежат нормативные акты:

– содержащие одну или более норм, непосредственно затрагивающих гражданские, политические, социально-экономические, культурные и иные права, свободы и законные интересы граждан, гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции Российской Федерации и иных федеральных законах;

– устанавливающие, изменяющие, дополняющие или отменяющие организационно-правовой механизм реализации этих прав/свобод и законных интересов, действующий на момент представления нормативного акта на государственную регистрацию».

Как отмечает Я.А. Гейвандов «основная масса нормативных актов Банка России, содержащих правовые нормы, на предмет их соответствия федеральному законодательству не контролируется и не проверяется, юридическую экспертизу в Министерстве юстиции РФ не проходит, прокурорским надзором в полном объеме не охватывается, а в связи с этим незаконные нормативные акты не отменяются и не опротестовываются».

Во многих случаях нормативные акты Банка России официально опубликованы не были, хотя на них нет грифа «Для служебного пользования». Причем среди них есть и такие, которые затрагивают механизмы реализации прав вкладчиков и кредиторов кредитных организаций, например, в части либерального отношения со стороны органов банковского надзора в случаях с нарушениями нормативов, которые так или иначе, но затрагивают интересы вкладчиков.

Суть данной проблемы в том, что любые нормативные акты затрагивают публичные интересы и поэтому контролируются государством. Причем порядок этого контроля зависит от категории нормативного акта. Может получиться и так, что неопубликованные нормативные акты, которые не относятся ни к одной из категорий нормативных актов, вообще выпадают из-под контроля государства.

Решением Верховного Суда РФ от 17 ноября 1998 года № ГКПИ 98-648 «О признании незаконным решения Совета директоров Банка России от 1 сентября 1998 года „О мерах по защите вкладов населения в банках“» указано, что «данное решение содержит правовые нормы и нуждается в государственной регистрации в связи с тем, что согласно п. 10 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 „О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти“ нормативные правовые акты федеральных органов власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний». Далее Верховный Суд Российской Федерации указал, что не подлежат применению такие нормативные правовые акты и в силу утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009 «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

В соответствии со ст. 6 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в редакции от 26 апреля 1995 года) нормативные акты Банка России, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, должны быть зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном для регистрации актов федеральных министерств и ведомств.

Ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривается, что «убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием».

Далее в этом же нормативном акте Банка России сказано (п. 1.2), что «в соответствии со ст. 25 Федерального закона „О банках и банковской деятельности“ кредитная организация обязана выполнять нормативы обязательных резервов, депонируемых в Банке России».^[10] Но ст. 25 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» помещена законодателем в главу III, которая называется «Обеспечение стабильности банковской системы, защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций».

В Федеральном законе от 2 декабря 1990 года № 394-1 «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» этот термин тоже не употребляется, а лишь говорится в ст. 35 (п. 2), что нормативы обязательных резервов являются одним из основных инструментов и методов денежно-кредитной политики Банка России. Далее, в ст. 36 сказано, что «Банк России регулирует общий объем выдаваемых им кредитов в соответствии с принятыми ориентирами единой государственной денежно-кредитной политики».

Таким образом, в Законе предусмотрено, что регулируются те кредиты, которые выдает сам Банк России. О тех же кредитах, которые выдаются коммерческими банками, здесь ничего не говорится.

Кроме того, денежно-кредитная политика должна соответствовать целям Банка России. Как уже говорилось, законодательство предусматривает, что одна из этих целей – защита интересов кредиторов и вкладчиков. Здесь же получается, что обязательное резервирование как метод и инструмент денежно-кредитной политики не соответствует целям этой политики. Не соответствует потому, что при его применении не учитывается, что защита вкладчиков и кредиторов кредитных организаций – это цель, которая указана в законодательстве, а цель решения проблемы мультипликации и ограничения кредитов не указана.

Следовательно, экономический метод, который используется Банком России, в лучшем случае может рассматриваться как вторичный по отношению к необходимости применения тех или иных методов защиты вкладчиков. Другое дело, что и методы, о которых идет речь, – методы защиты вкладчиков и кредиторов банков в качестве практических механизмов – в том виде, в котором они предусмотрены законом, явно недостаточны.

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», в частности, указывает, что «нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается».

В банковском праве этот вопрос актуален, поскольку он затрагивает существенные интересы кредиторов. В соответствии с приказом Минюста РФ от 17 апреля 1998 года № 42 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»^[11] со дня вступления в силу Постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются только в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), не должны носить нормативного правового характера. В этом же документе предусматривается, что нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями) или одним из них по согласованию с другими. При этом нормативный акт считается изданным совместно, если он подписан (утвержден) руководителями (лицами, исполняющими обязанности руководителей) нескольких федеральных органов исполнительной власти и иных органов (организаций).

Если по закону Российской Федерации согласование нормативного правового акта является обязательным, а также если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект нормативного правового акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций. И в Правилах, и в Разъяснениях предусматривается, что структура нормативного правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.

В Разъяснениях сказано, что ссылка в нормативном правовом акте на нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, изданный до 15 мая 1992 года и не прошедший государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, не допускается. Это обстоятельство весьма существенно для банковского права, учитывая, что нормативные акты Банка России в ряде случаев отсылают правоприменителя к нормативным актам Госбанка СССР.

В целях упорядочения своей нормотворческой деятельности Банк России все же принял, хотя и со значительным опозданием, Положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) от 15 сентября 1997 года № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России».^[12] Если учесть, что Банк России ежегодно издает около тысячи различных нормативных актов, то становится очевидным, что задержка с принятием этого Положения оказала отрицательное влияние и на банковское право, и на практику его применения в целом.

В упомянутом Положении Центрального банка Российской Федерации (Банка России) от 15 сентября 1997 года сформулирован ряд требований к издаваемым нормативным актам.

Предусматривается, что нормативными актами Банка России являются «акты Банка России, направленные на установление, изменение или отмену норм права как постоянных или временных предписаний, обязательных для круга лиц, определенных Федеральным законом „О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)“ и настоящим Положением, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации». Нормативные акты Банка России принимаются им по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами. Они обязательны для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом нормативные акты Банка России не могут противоречить федеральным законам Они не имеют обратной силы.

В Положении говорится, что если акт Банка России содержит одну и более норм права, то он относится к нормативным актам Банка России и подлежит принятию в соответствии с настоящим Положением и иными нормативными актами Банка России, регулирующими порядок подготовки и введения в действие нормативных актов Банка России Не являются нормативными актами Банка России следующие акты Банка России распорядительные акты; акты толкования нормативных актов Банка России и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере компетенции Банка России, если он непосредственно уполномочен давать толкование указанным нормативно-правовым актам; акты, содержащие исключительно технические форматы и иные технические требования; иные акты, не отвечающие признакам нормативного акта Банка России, указанным в п. 1.2 Положения.

Впервые четко установлены формы издания нормативных актов Банка России:

а) указание Банка России;

б) положение Банка России;

в) инструкция Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в форме указаний, если по своему содержанию они устанавливают отдельные правила по вопросам компетенции Банка России, в виде указаний об изменении и дополнении действующего нормативного акта Банка России, если содержат положения об изменении отдельных положений действующего нормативного акта Банка России и (или) о дополнении нормативного акта Банка России; в виде указаний об отмене действующего нормативного акта Банка России, если ими отменяется действующий нормативный акт Банка России в целом.

Нормативные акты Банка России принимаются в форме положений, если их основным содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

Нормативные акты Банка России принимаются в виде инструкций, если их основным содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).