ВОПРОС 3. Особенности административно-процессуальных норм. Разграничение материальных и процессуальных административно-правовых норм.

В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют свои отличительные особенности.

Во-первых, не одинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодателем, т.е. Государственной Думой, как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные, нормы применяет строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм не всегда связана с необходимостью принудительного воздействия на участников правоотношений. Элемент принуждения характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм. Поэтому не совсем правильно усматривать своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что они направлены, прежде всего, на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами материальных отраслей. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.

Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права — российскому праву. Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено прежде всего в том, что они обусловлены не только особенностями социально-правовой среды, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и потребности которой обслуживают. Таким образом, есть основание говорить о своеобразном вторичном характере процессуальных норм, поскольку само их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм. Например, С.С.Алексеев рассматривает гражданско-процессуальное и уголовно-процессуальное право как «надстройку» над материальными отраслями, а по мнению М.Д.Шаргородского и О.С.Иоффе, «процессуальное право является необходимым дополнением уголовного, гражданского и административного права».

Административно-процессуальные нормыносят управленческий характер, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реализуются полномочия органов исполнительной власти. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.

Административно-процессуальные нормы – это процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а только те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего, норм материального административного права, т.е. отношения правовые.

Известно, что процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию, прежде всего, одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения «предметного единства», складывающиеся в одной и той же области социально-правовой среды. Для материальных и процессуальных норм административного права таким пространством является сфера государственного управления, где реализуются многообразные функции органов исполнительной власти на всех уровнях государства.

Вместе с тем между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее заметные из них состоят в следующем.

Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации, прежде всего, материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей российского права. Поэтому, для административно-процессуальных норм, отношения, регулируемые материальными административно-правовыми органами являются главной, но не единственной основой существования. У административно-процессуальных норм оказывается более широкий предмет их регулирования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют отношения социально-правовой среды, возникающие в процессе функционирования единой системы исполнительной власти Российской Федерации, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют, в некотором роде, неодинаковые отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения.

Подобно тому, как материальная норма предшествует в своем действии реализации процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения. Если норма материального административного права отвечает на вопрос, что надо сделать (или не делать) для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы.

Существует, однако, и другой взгляд на роль и место административно-процессуальных норм. Он вытекает из существа юрисдикционной концепции административного процесса, сторонники которой указывают на следующие различия между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами.

Во-первых, нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению данного спора) определяют порядок принудительного разрешения спора, возникающего между сторонами данного правоотношения.

Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка, содержат перечень административных наказаний за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания.

Следовательно, если нормы материального права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуального права отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц.

Исходя из сущности юрисдикционной концепции, процессуальному праву определяется узкий круг задач и целей, а именно: обеспечить необходимым правовым инструментарием реализацию властных полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а также при оценке действий тех или иных автономных субъектов управленческих отношений.

На самом деле, юрисдикционная концепция не может отражать всего многообразия отношений, включенных в административный процесс в целом. Поэтому немногочисленную группу норм, регулирующих указанную небольшую часть отношений социально-правовой среды, нельзя именовать административно-процессуальным правом, поскольку, это не соответствует реальной роли и масштабам регулирующей деятельности административно-процессуальных норм.

Заключение

Таким образом, в рамках данной лекции мы пришли к выводу, что административно-процессуальные нормы регулируют правоприменительную деятельность прежде всего исполнительных органов (или их должностных лиц), т.е. практическую реализацию ими в этих целях принадлежащих им юридически-властных полномочий распорядительного характера. Следовательно, административно-процессуальные нормы своим назначением имеют регламентацию осуществления в принудительном порядке юрисдикционных полномочий преимущественно исполнительных органов (должностных лиц). Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений — административно-процессуальных отношений, речь о которых у нас пойдет в следующей лекции.

Если говорить условно, то нормы материального права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, а нормы административно-процессуального права отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц.

Литература

Основная:

Административное право. Лапина М.А., М. – подготовлено для «Консультант плюс», 2009.

Административное право Российской Федерации. Мелехин А.В. - М.: 2009.

А.П. Коренев. Административное право России. М., 2001.

Комаров С.А. Общая теория государства и права. Изд-во Юрид. институт. С-Петербург. 2001.

Д.И. Бахрах. Административное право. Изд-во “Норма”. - М., 2001.

В.Д. Сорокин. Административный процесс и административно-процессуаль-ное право. – Санкт-Петербург. Издательство Юридического института, 2002.

Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2004.

[1] Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. – СПб.: Издательство Юридического института (Санкт-Петербург). 2002.

[2] Там же.

[3] Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского административного права // Вопросы советского административного права. М., 1949.

[4] Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР.

[5] Там же.

[6] Сорокин В.Д. «Административный процесс и административно-процессуальное право» – Санкт-Петербург. Издательство Юридического института, 2002.