Понятие и характеристика административно-процессуальных норм. Структура административно-процессуальных норм.

В основе любой отрасли права лежит нормативная природа общественных отношений. Понятие «норма» в самом широком смысле означает правило, образец, стандарт, руководящее начало.

Все нормы, используемые людьми, делятся на две группы: несоциальные и социальные. Правовые нормы – это разновидность социальных норм, являющихся обязательными и охраняемые от нарушений силой государственного принуждения. Поскольку нарушение этих норм может принести обществу значительный вред, государство и устанавливает за него санкции, отличающиеся жесткостью, суровостью по сравнению с мерами реагирования за нарушение других видов социальных норм.

В предлагаемой лекции исследуются понятие, содержание, классификация и виды административно-процессуальных норм, их место в концепциях административного процесса, особенности и различия между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами.

Любое государственно-организованное общество не может обойтись без норм права. Полное научное определение нормы права предполагает выяснение присущих ей специфических признаков.

Во-первых, норма права представляет собой характерные черты поведения, которые являются существенными и включаются в текст нормы, приобретая статус правил поведения, обязательных к реализации. Следовательно, нормы права содержат указания на существенные признаки поведения, свойственные каждому из неопределенного числа конкретных индивидуальных отношений (поступков), которые государство намерено подвергнуть правовому регулированию.

Во-вторых, норма права является повелительным предписанием независимо от того, каков его характер: запрет, обязывание или дозволение. Предписание в любом случае находится под охраной государства. Установленное предписание, предусматривает и меры принуждения в случае его нарушения.

В-третьих, норма права представляет собой определенный метод воздействия на регулируемые отношения. В этот метод включаются обстоятельства, при которых применяется норма; круг участников, регулируемый этой нормой; взаимные права и обязанности участников; санкции за невыполнение обязанностей.

В-четвертых, норма права – общеобязательное правило поведения, рассчитанное на неопределенный круг уполномоченных и обязанных лиц. Норма как абстрактная модель поведения предполагает ее неоднократное действие в отношении любого члена общества.

В-пятых, норма права содержит вполне конкретное правило поведения. При этом каждый индивидуальный случай поведения, попадая под действие нормы, не исчерпывается неоднократной ее реализацией, а находится под постоянным воздействием этой нормы. В силу указанного обстоятельства, норма права – общее и обязательное правило поведения.

В-шестых, содержание правовой нормы определяется объективной природой того вида общественных отношений, на упорядочение которых она направлена. Поэтому содержание нормы в основном определяется содержанием регулируемого отношения.

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей, установленных государством. Поэтому они обладают всеми признаками, которые вообще свойственны правовой норме.[1]

Исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.

Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа.

Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения социально-правовой среды, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли российского права. Следовательно, для характеристики интересующей нас группы правовых норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым важнейшие черты данной группы норм, выделить их из общей массы юридических правил.

Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение.[2] При этом, весьма характерно совпадение взглядов представителей различных течений в административно-правовой науке на понятие и сущность норм административного права. Последние – это юридические правила, которые регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, иначе говоря, в процессе деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и, следовательно, носят отчетливо выраженный управленческий характер.

Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в отечественной административно-правовой науке разработана еще явно недостаточно. В этих условиях существенное значение приобретает связь процессуальных норм с материальными, оценка назначения административно-процессуальных норм.

Административно-процессуальные нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административно – процессуального права. Они регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах, причем в каждом конкретном институте административного права можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры.

Например, в институте государственной службы к процессуальным нормам относятся порядок поступления на службу, процедура перемещения госслужащего и прохождения госслужбы, порядок проведения аттестации госслужащего, присвоение специальных званий и рангов, дисциплинарное производство, процедура увольнения и т.д.

Административно-процессуальные нормы обладают следующими характерными чертами:

- отражают точное следование участниками административного процесса юридическим предписаниям, обязательным правилам поведения, запретам и ограничениям на те или иные действия;

- устанавливают порядок применения управленческих актов, предусматривающих механизм реализации соответствующего правового предписания, либо индивидуальных актов государственных органов и должностных лиц в конкретной практической ситуации;

- регулируют отношения в сфере деятельности государственных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями по применению мер административного принуждения.

Административно-процессуальные нормы регулируют динамику реализации прав и обязанностей органов управления, граждан и других субъектов в повседневной исполнительно-распорядительной деятельности. Они отражают порядок и методы деятельности соответствующих государственных органов и должностных лиц по реализации их компетенции. Другими словами указанная группа норм представляет собой модель организационно-процедурной деятельности органов государственного управления по принятию управленческих актов и применению норм материального административного права.

Вместе с тем, административно-процессуальные нормы выступают в качестве правил, которые обеспечивают должное поведение субъектов, осуществляющих применение мер административного принуждения. То есть реализуют санкции материальных административно-правовых норм.

Таким образом, на основании данной характеристики, формулируется определение административно-процессуальной нормы. Это установленное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта Российской Федерации общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти.

Формой внутреннего содержания административно-процессуальной нормы является ее структура.

Норма права сможет выполнить роль регулятора общественных отношений, если будет обладать способностью реагировать на условия реальной жизни, в которых они формируются, учитывать их общественные свойства, в противном случае реализовать эту функцию будет невозможно. В норме должно быть предусмотрено и принудительное осуществление предписания, иначе она будет не нормой права, а пожеланием. Поэтому норма права представляет собой единство определенных элементов. Традиционно считается, что в структуру правовой нормы входит три элемента:

Гипотеза – указание конкретных жизненных обстоятельств, при которых данная норма вступает в действие;

Диспозиция – указание на правила поведения, которым должны подчиняться субъекты, если они оказались причастны к условиям, перечисляемым в гипотезе;

Санкция – вид и мера возможного наказания, если субъекты не выполняют предписание диспозиции, или поощрение за совершение рекомендуемых действий. Задача санкции – побудить субъектов действовать в соответствии с предписаниями нормы права.

Содержание нормы права едино, ее элементы не изолированы, а составляют целое, в котором гипотеза, диспозиция и санкция предполагают друг друга, вытекают одно из другого. Поэтому структура нормы права выражена во взаимосвязи ее элементов.

На первый взгляд, может показаться, что во многих нормах права, и в частности административно-процессуальных, санкций непосредственно не содержится. Но, тем не менее, за этими нормами стоит возможность государственного принуждения. Обычно санкцию следует искать в нормах административного, а в некоторых случаях – уголовного права, потому что эти отрасли как бы специализируются на регулировании ответственности за нарушение установленного государством порядка отношений во многих сферах общественной жизни. Например, если должностное лицо нарушило порядок производства по делу, то будут применены санкции материальных норм административного, а не административно-процессуального права.

Причины такого структурного расчленения норм права коренятся в его системном характере, зависят от способа изложения содержания нормы права в статье нормативно-правового акта.

Когда утверждают, что санкция не обязательный элемент административно-процессуальной нормы, то, по существу, путают разные вещи. Нельзя смешивать вопрос о добровольном и сознательном исполнении нормы права большинством членов общества с вопросом о принудительно - обязательном характере каждой нормы, о предусмотренной в ней возможности государственного принуждения.

Способы изложения административно-процессуальной нормы в статьях нормативно-правовых актов различны, однако она всегда сохраняет свою логическую структуру. Нередко административно-процессуальная норма изложена как статья нормативного акта, но чаще всего они непосредственно не совпадают. В наиболее общем виде все многообразие этих расхождений может быть сведено к следующим вариантам:

- одна статья нормативного акта содержит лишь часть административно-процессуальной нормы или даже часть одного из элементов нормы права, либо наоборот: административно-процессуальная норма содержится в нескольких статьях акта или актов;

- одна статья нормативного акта содержит несколько непосредственно связанных между собой норм административно-процессуального права, или наоборот: норма административно-процессуального права содержится в части статьи нормативного акта;

- одна статья нормативного акта содержит гипотезу или диспозицию, общую для многих непосредственно связанных между собой административно-процессуальных норм, т.е. является как бы «вынесенной за скобки», общей частью таких норм (соответственно диспозиций или санкций);

- одна статья нормативного акта содержит несколько гипотез или несколько диспозиций, непосредственно связанных между собой административно-процессуальных норм;

- одна статья содержит гипотезу и диспозицию, так называемую «усеченную» административно-процессуальную норму, а санкции выделены в отдельную статью.

Правотворческий орган руководствуется необходимостью обеспечить нормам права вид логической стройной системы и подчиняет ей язык нормативно-правовых актов. Это ставит перед ним ряд специальных задач: придать нормам права вид логического развертывания от одной нормы к другой, как движение от общего к конкретному; избежать повторений в различных нормах права одних и тех же юридически значимых положений; добиться логической ясности языка нормативного акта, выразить норму права наиболее экономными языковыми средствами; исключить самоочевидные и общеизвестные условия, факты и положения. Решение этих задач – постоянно действующий фактор, который объясняет несовпадение статьи нормативного акта и нормы права.

ВОПРОС 2. Содержание, классификация и виды административно-процессуальных норм.

В отечественной административно-правовой литературе классификации административно-процессуальных норм отведено незначительное место. Одним из первых указанные вопросы затронул С.С. Студеникин[3], который различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами. Однако, собственно классификацией такое деление административно-процессуальных норм назвать нельзя. В данном случае, речь идет только о предметном обособлении двух групп административно-процессуальных норм. Безусловно, каждая из названных групп, в свою очередь, нуждается в дальнейшей классификации.

Н.Г.Салищева к административно-процессуальным нормам относит: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении мер административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т.п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующие органы управления или в суд.[4]

Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н.Г. Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями, — с другой. В эту же группу входят и нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел.[5]

Наиболее адаптированный к современному состоянию науки вариант классификации административно-процессуальных норм предложил В.Д. Сорокин. [6]

Учитывая некоторую условность любой классификации, и взяв за основу схему, предложенную В.Д. Сорокиным, представляется возможным выделить 8 групп административно-процессуальных норм.

Основаниями классификации являются: 1) содержание; 2) объем регулирования; 3) юридическая сила; 4) круг субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) виды административного производства; 6) характер диспозиции; 7) действие в пространстве; 8) действие во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в экономической сфере и составляющих ее многочисленных отраслях — промышленности, строительстве, транспорте и т.д.

Такого рода нормы содержатся, например, в Федеральных законах: № 99 – ФЗ от 4 мая 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»; № 122 - ФЗ от 25 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и других актах;

б) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной сфере и отраслях, ее составляющих, к которым относятся образование, наука, культура, здравоохранение и др. Административно-процессуальные нормы этой группы содержатся, например, в упомянутом Федеральном законе от 4 мая 2011 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности»; Федеральном законе от 29 ноября 2010 года № 326 «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»;

в) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в административно-политической сфере и отраслях, ее образующих, таких, как оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция и др.

Нормы этой группы содержатся:

— в области обороны — в Федеральном законе № 53 – ФЗ от 28 марта 1998г «О воинской обязанности и военной службе»; Указе Президента РФ № 1237 от 16 сентября 1999 г. «Вопросы прохождения военной службы»;

— в области внутренних дел — в Постановлении Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию";

— в области безопасности — в Федеральном конституционном законе № 3 – ФКЗ от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»;

— в области юстиции — в Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 N 389"О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" (вместе с "Положением о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации").

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более подробной дифференциации административно-процессуальных норм в пределах названных сфер управления.

К общим относятся административно-процессуальные нормы, действие которых распространяется на многие отрасли государственного управления. Такие нормы содержатся, например, в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации".

К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли. Примером акта, содержащего такого рода нормы, может служить Распоряжение Мэра Москвы № 1054-РМ от 5 октября 2000 г. "Об утверждении Временного положения о порядке организации и проведения массовых культурно-просветительных, театрально-зрелищных, спортивных и рекламных мероприятий в г. Москве".

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные органами государственной власти различного уровня в соответствии с существующей своеобразной иерархией органов государственной власти. Так, административно-процессуальные нормы, содержащиеся, например, в Федеральных законах, обладают большей юридической силой по сравнению с нормами административно-процессуального права, содержащимися, скажем, в нормативных актах федеральных министерств. Один пример. Федеральный закон № 4866-I от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», является определяющим для иных актов, принимаемых органами исполнительной власти и регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан структурами какого-либо ведомства.

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, они подразделяются:

а) на нормы, устанавливающие правила поведения для граждан Российской Федерации. Такого рода административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Приказе МЧС РФ от 18 июня 2003 г. № 313 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03)", в котором регулируются вопросы, связанные с обеспечением пожарной безопасности в жилых помещениях граждан;

б) нормы, регулирующие порядок деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, внутренних подразделений этих органов. В качестве примера следует назвать Приказ ФСКН РФ от 25.08.2006 N 289 "Об утверждении Правил внутреннего распорядка ФСКН России".

в) нормы, регулирующие порядок деятельности предприятий и учреждений, независимо от форм собственности. Такого рода нормы содержатся в актах, регулирующих порядок проведения технического осмотра транспортных средств, определенными субъектами. К их числу относится, например, Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", а также ряд постановлений Правительства Российской Федерации — от 19 февраля 2002 г. № 117 "О порядке проведения государственного технического осмотра тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним, зарегистрированных органами государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации"; от 6 февраля 2002 г. № 83 "О проведении регулярных проверок транспортных и иных передвижных средств на соответствие техническим нормативам выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух"; от 31 июля 1998 г. № 880 "О порядке проведения государственного технического осмотра транспортных средств, зарегистрированных в Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации";

г) нормы, регулирующие деятельность политических и неполитических общественных объединений. Административно-процессуальные нормы данного вида содержатся, например, в Приказе Минюста РФ от 26.12.2006 N 383"Об утверждении Административного регламента исполнения государственной функции по организации рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей".

По видам административных процедур следует различать:

1) нормы, регулирующие процедуры регистрации, учета и отчетности;

2) нормы, регулирующие процедуры лицензирования, аттестации и аккредитации;

3) нормы, регулирующие процедуры сертификации и стандартизации;

4) нормы, регулирующие процедуры, обусловленная осуществлением деятельности по обеспечению единства измерений;

5) нормы, регулирующие процедуры квотирования и размещения государственных заказов;

6) нормы, регулирующие процедуры, обусловленные прохождением государственной службы;

7) нормы, регулирующие процедуры, обусловленные поступлением в органы государственной власти предложений, заявлений;

8) нормы, регулирующие процедуры поощрения, присуждения ученой степени и присвоения ученого звания;

9) нормы, регулирующие процедуры контроля;

10) нормы, регулирующие процедуры административного надзора;

11) нормы, регулирующие процедуры введения и осуществления специальных административно-процессуальных режимов;

12) нормы, регулирующие процедуры применения мер административного предупреждения;

13) нормы, регулирующие процедуры принятия нормативных документов федеральными органами исполнительной власти;

По видам административных производстввыделяются:

1) нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях;

2) нормы, регулирующие производство по жалобам (административным искам);

3) нормы, регулирующие производство по применению мер административного пресечения;

4) нормы, регулирующие дисциплинарное производство;

5) нормы, регулирующие производство по реализации института материальной ответственности.

По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы традиционно делятся на три вида:

а) нормы, обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путем исполнения. Примером могут служить нормы, содержащиеся в Постановлении Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 "Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию". Например, в п.4 указанных Правил содержится положение, согласно которому граждане обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в органах регистрационного учета и соблюдать настоящие Правила;

б) нормы управомочивающие, т.е. содержащие меру возможного поведения субъекта права. Нормы этой группы реализуются путем использования. Они содержатся, например, в Постановлении Правительства РФ от 10 ноября 2003 г. № 677 "Об общероссийских классификаторах технико-экономической и социальной информации в социально-экономической области". В частности пункт 6 определяет, что общероссийские классификаторы используются в правовых актах в социально-экономической области для однозначной идентификации объектов правоотношений;

в) нормы запрещающие, которые содержат меру должного поведения, выраженного в пассивной форме. Эти нормы реализуются путем соблюдения. Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в других актах.

По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие на территории Российской Федерации, независимо от их отраслевой принадлежности. Такого рода нормы содержатся в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, актах федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти, действуют на всей территории Российской Федерации, за исключением случаев, специально предусмотренным данным актом. Такие случаи предусмотрены, в частности в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", когда чрезвычайное положение объявляется на части территории Российской Федерации;

б) нормы, действующие на территории субъекта Российской Федерации. Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие в течение неопределенного времени, т.е. до тех пор, пока они не будут отменены соответствующим органом государственной власти. Такие нормы составляют большинство действующих административно-процессуальных правил;

б) нормы, действующие определенный срок. Примером могут служить нормы, содержащиеся в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", согласно ст. 9 которого «срок действия чрезвычайного положения, вводимого на территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток.