Возбуждение дела об административном правонарушении

Возбуждение дела является начальной стадией производства по делам об административных правонарушениях и представляет собой совокупность процессуальных действий, направленных на установление факта и обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование и квалификацию, определение подведомственности. Процессуальным основанием возбуждения дела является повод. Как вытекает из смысла статьи 28.1 КоАП Российской Федерации под поводом следует понимать все источники, из которых полномочные органы и должностные лица получают информацию о совершенном административном правонарушении обязывающую их принять решение о начале производства по делу.

К таким поводам относятся:

- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Данный повод характеризуется тем, что вопрос о возбуждении дела решается по усмотрению должностных лиц, осуществляющих административный надзор, и в случае не подтверждения факта правонарушения, нет необходимости официально опровергать его вынесением какого-либо специального акта;

- материалы, поступившие из правоохранительных или иных государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, и содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;

- сообщения и заявления физических и юридических лиц, средств массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (за исключением правонарушений, связанных с нарушением законодательства об охране труда (часть 2 ст.5.27), фиктивным и преднамеренным банкротством (ст.14.12), неправомерными действиями при банкротстве (ст.14.13); ненадлежащим управлением юридическим лицом (ст.14.21), совершением сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст.14.22), осуществлением дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом (ст.14.23). Поводами к возбуждению перечисленных дел являются поводы, указанные в п.1 и 2 ст.28.1 КоАП Российской Федерации, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве – собрания (комитета) кредиторов.

- фиксация административного правонарушения в области дорожного движения или в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото-и киносъемки, видеозаписи.

-подтверждение содержащихся в сообщении или заявлении собственника (владельца) транспортного средства данных о том, что в случаях предусмотренных пунктом 4 ст.28. КоАП Российской Федерации транспортное средство находилось во владении или пользовании другого лица.

Дело считается возбужденным с момента составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения, составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, протокола об административном правонарушении, вынесения постановления прокурора, вынесения определения о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования, вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном ч.1 ст. 28.6 КоАП Российской Федерации.

В случае отказа в возбуждении дела при наличии материалов, сообщений, заявлений, должностным лицом выносится мотивированное определение.

О совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, предусмотренных статьей 28.4, частями 1 и 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса. К содержанию и оформлению протокола предъявляются особые требования, обусловленные его процессуальной значимостью. В протоколе указываются:

- дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол. Эта информация необходима для определения подведомственности дела, а также для случаев неправильного составления протокола: допущенные ошибки устраняются субъектами, оформившими данный документ;

- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело, фамилии, адреса свидетелей и потерпевших. Эта группа сведений имеет важное значение для выяснения вопросов, связанных с обстоятельствами, подлежащими установлению по конкретному делу;

- место, время совершения и событие административного правонарушения. Подробное описание существа совершенного правонарушения необходимо для юридической квалификации содеянного;

- статья КоАП Российской Федерации или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая ответственность за данное правонарушение;

- объяснения физического или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, помогают установить форму их вины;

- также иные сведения, необходимые для разрешения дела.

Как мы видим, перечень сведений, содержащийся в протоколе не случаен, он несет большую смысловую нагрузку, заключающуюся в скрупулезном освещении всех, вплоть до мельчайших, подробностей дела, что позволяет принять по нему единственно правильное решение.

Но этим содержание протокола не ограничивается. Одним из обязательных требований при составлении протокола является разъяснение физическому лицу или законному представителю юридического лица, иным участникам производства их прав и обязанностей, предусмотренных КоАП Российской Федерации, например, право знакомиться с материалами дела и делать замечания по их содержанию; давать в устной или письменной форме объяснения, имеющие отношение к делу; представлять доказательства, заявлять ходатайства, а также обжаловать любое действие лица уполномоченного составлять протокол, что способствует укреплению законности, гарантий прав и свобод граждан. О разъяснении процессуальных прав и обязанностей делается отметка в протоколе.

Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. При этом подпись протокола лицом, привлекаемым к ответственности, является его правом, но не обязанностью. Отказ указанных лиц от подписи не влечет каких либо юридических последствий и не приостанавливает дальнейшего движения дела, но обязательно фиксируется в протоколе. Копия протокола вручается под расписку физическому лицу, законному представителю юридического лица, а также потерпевшему.

В статье 28.3 КоАП Российской Федерации законодатель впервые в истории административной юрисдикции дал исчерпывающий ответ на вопрос: кто вправе составлять протоколы о конкретных правонарушениях.

Протоколы об административных правонарушениях составляются должностными лицами уполномоченных органов в соответствии с главой 23 КоАП Российской Федерации, в пределах своей компетенции, должностными лицами федеральных органов исполнительной власти, их учреждений, структурных подразделений и территориальных органов, а также иных государственных органов в соответствии с их задачами и функциями. Кроме того, право составлять протокол предоставляется должностным лицам организаций, не входящих в систему органов исполнительной власти: членам избирательной комиссии, комиссии референдума с правом решающего голоса, уполномоченные избирательными комиссиями, комиссиями референдума, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; инспектора Счетной палаты Российской Федерации; должностные лица государственных внебюджетных фондов.

Протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченными соответствующими субъектами Российской Федерации.

В КоАП Российской Федерации достаточно жестко регламентируется вопрос об установлении сроков, отводимых на составление протокола об административном правонарушении. Соблюдение сроков является одним из обязательных условий своевременного и оперативного разбирательства по делу. В статье 28.5 КоАП Российской Федерации предусмотрены различные сроки составления протокола: 1) немедленно после выявления совершения административного правонарушения; 2) в течение двух суток, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела; 3) при проведении административного расследования - в течение одного месяца, в исключительных случаях (при продлении срока расследования) - в течение двух месяцев, при нарушении таможенных правил – в течение шести месяцев.

Действующим законодательством предусмотрено назначение административного наказания без составления протокола, в случае если должностным лицом, на месте совершения административного правонарушения выносится постановление по делу об административном правонарушении о назначении административного наказания в виде предупреждения или административного штрафа, в порядке, предусмотренном статьей 29.10 КоАП Российской Федерации. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено, а также потерпевшему по его просьбе. В случае, если лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении оспаривает наличие события административного правонарушения и (или) назначенное ему административное наказание, составляется протокол об административном правонарушении.

В случае выявления административного правонарушения, предусмотренного главой 12 настоящего Кодекса, или административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, зафиксированных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, протокол об административном правонарушении не составляется, а постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и оформляется в порядке, предусмотренном статьей 29.10 настоящего Кодекса. Копии постановления по делу об административном правонарушении и материалов, полученных с применением работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средств фото- и киносъемки, видеозаписи, направляются лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления. В необходимых случаях, на первой стадии, применяются меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Они применяются в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления уполномоченное лицо вправе в пределах своих полномочий применять следующие меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. К ним относятся: доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов, отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временный запрет деятельности, залог за арестованное судно, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.

Важным этапом первой стадии производства по делу является административное расследование, цель которого получение дополнительных сведений и материалов для решения вопроса о возбуждении дела. Оно осуществляется в тех случаях, когда отсутствует ясность в вопросе о материальных основаниях к возбуждению дела об административном правонарушении и необходимо провести дополнительную проверку по факту выявленного административного правонарушения в рамках осуществления контрольно-надзорной деятельности.[2]

Административное расследование применяется в случаях выявления правонарушения в области антимонопольного законодательства, законодательства о рекламе, о выборах и референдумах, законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства о защите прав потребителей, в области налогов и сборов, таможенного дела, охраны окружающей среды, производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, пожарной безопасности, дорожного движения и на транспорте.

Административное расследование представляет собой ряд процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. К ним можно отнести проведение экспертизы, истребование необходимых предметов и документов, осуществление ревизий, инвентаризаций, контрольных закупок и т.д.

Решение о возбуждении дела и проведении административного расследования выносится должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы, в виде определения, а прокурором в виде постановления сразу же после обнаружения факта совершения административного правонарушения. Содержание этих документов во многом сходно с содержанием протокола. Административное расследование проводится по месту совершения или выявления административного правонарушения в сроки, о которых было сказано выше. Оно проводится должностным лицом, возбудившим дело, либо другим должностным лицом этого органа, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, согласно решению начальника органа, в производстве которого находится дело об административном правонарушении.

По окончании административного расследования составляется протокол об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.

Завершающим этапом первой стадии производства по делу является направление протокола либо постановления прокурора об административном правонарушении на рассмотрение. Указанные документы направляются судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение трех суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении. При административном аресте данные материалы передаются на рассмотрение судье немедленно после их составления.

Протокол может быть возвращен с целью устранения недостатков в случае, если составлен неправомочным лицом, имеются ошибки в его составлении и оформлении, представленные материалы являются неполными и не могут быть восполнены при рассмотрении дела. В данной ситуации КоАП Российской Федерации предусматривает трехсуточный срок на устранение недостатков и одни сутки на возвращение всех материалов дела обратно.

При наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 КоАП Российской Федерации, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.