И районирование экономики России

Территориальная организация

История развития территориального управления в России характеризуется активным использованием методов экономического районирования. Повышение управляемости территории крупнейшего государства мира остается актуальной проблемой современности, которая осложняется природной, демографической, социально-экономической дифференциацией отдельных ее территорий.

Точки зрения на понятие «район» различны. В различных определениях можно выделить общие признаки: район - инструмент территориального анализа, учетно-статистическая единица, территория для планирования и управления [1, 2, 3, 11, 13, 15, 16 и др. ]. Процесс районирования отличается постановкой цели. Целей районирования может быть много, каждой может соответствовать свой подход и особая сетка или система районов. Выбор методов районирования (картографический, статистический, математический, комплексный и др.) зависит главным образом от целей, от объема и качества информации.

Основные необходимые признаки района, по нашему мнению, наиболее полно выделены Алаевым Э.Б.

- экономический район - часть страны, по своим природным, экономическим, социальным и другим особенностям составляющая общность, единство и выполняющая определенную функцию в экономическом развитии;

- районирование территории - необходимая мера для проведения региональной политики и регионального планирования;

- каждый район должен располагать административным аппаратом, связанным с центральными органами управления;

- деление страны на административные территориальные единицы может использоваться как основа районирования и совершенствования регионального планирования [2, с. 112].

В различные исторические периоды в России разрабатывались схемы районирования территории (табл. 4.1.), которые существенно отличались по критериям выделения районов и по вводимым границам (подробно история районирования изложена в работах [2, 4, 5, 13, 17 и др.]). Анализ многочисленных источников позволяет утверждать, что использование методологии районирования - основа для совершенствования территориального управления экономикой.

Таблица 4.1

Основные этапы развития теории и практики районирования

В соответствии с доминирующим признаком (критерием), лежащим в основе районирования, выделяют различные его типы (таблица 4.2) .

Таблица 4.2.

Районирование территории России (теория и практика)

К возможным видам районирования относятся: административное, экономическое, плановое, потенциальное, уникальное, микрорайонирование (предлагаются и другие классификации районирования [2, 4, 8, 19, 28, 36, 45 и др.], выбор обусловлен многообразием возникших в постсоциалистической экономике территорий, имеющих различный статус и особую структуру управления).

В различные исторические периоды в России разрабатывались схемы районирования территории, которые существенно отличались по перечисленным видам и по вводимым границам.

В 1708 году реформа Петра I поделила страну на 8 губерний: Петербургскую, Московскую, Архангельскую, Смоленскую, Киевскую, Казанскую, Азовскую, Сибирскую.

В период царствования Екатерины II, число губерний возросло до 40, а к концу ее правления - до 60. На окраинных территориях были созданы военизированные органы управления - генерал-губернаторства: Варшавское, Иркутское, Киевское, Финляндское, Туркестанское и т.д.

Перед революцией 1917 года в России насчитывалось 68 губерний, 8 генерал-губернаторов и одно наместничество.

В теории экономического районирования наиболее ранними работами были труды Х.А. Чеботарева (Географическое методическое описание Российской империи, 1776 г.), который выделил северные, южные, восточные и западные губернии Российской империи, положив в основу этого деления их географическое положение.

К концу 18 века относится работа С.И. Плещеева (Обозрение Российской империи.., 1786 г.), содержащая описание трех полос России - северной, средней и “полуденной”.

Работы в области районирования были написаны в середине ХIХ века Н.П. Огаревым, П.И. Пестелем, Н.М. Муравьевым, К.И. Арсеньевым.

Особого внимания заслуживает работа Н.П. Огарева “Опыт статистического распределения Российской империи (1847 г.)”, в которой раскрываются методологические вопросы экономического районирования.

Во второй половине ХIХ века идеи районирования развиваются в трудах В.Б.Семенова, Д.И. Менделеева. Менделеев Д. И. в 1893 г. разделил Россию на 14 краев и в основу этого деления положил наряду с природными факторами уровень развития промышленности с учетом топливных и сырьевых ресурсов.

В послереформенный период 1861-1917 гг. идеи развиваются в рамках формирующегося рыночного механизма России. В условиях царской России опыты районирования территории имели в основном теоретическое, а не практическое значение.

На каждом из обозначенных этапов районы выделялись по одному или нескольким системообразующим признакам. В состав последующих обычно включают:

- экономическую специализацию различных частей страны;

- характер экономических связей;

- национальные особенности территории;

- географические особенности (ландшафт, климат, обеспеченность различными ресурсами, прежде всего, минеральными и водными).

Отметим наиболее значимые для развития территориального управления особенности этапов районирования: 1920-1931 гг.; 1957-1964 гг.; 1991-2000 гг. Эти этапы характеризуются: революционными формами развития; развитием экономического и программного районирования; сочетанием отраслевого и территориального управления.

1920-1931 гг. Главный системообразующий признак, использованный в районировании Госпланом - возможность административных единиц самоуправляться экономически. Такая возможность обеспечивалась следующими факторами: наличие единой минерально-сырьевой базы района; наличие сети железных и шоссейных дорог; относительная экономическая замкнутость экономики района; наличие профессиональной подготовки работников с учетом экономической специализации области.

В числе важнейших задач управления крупными областями были:

- таможенная политика:

- денежное обращение и государственные кредиты;

- управление магистральной сетью железных дорог;

- морские перевозки и хозяйство крупнейших портов;

- сеть электропередачи и государственных районных электросетей;

- владение недрами земли и выдача лицензий на их разработку;

- разработка законодательных документов.

1957-1964 гг. Управление экономикой через СНХ имело и положительные и отрицательные черты.

Положительные черты

1. Впервые в экономике Советской России органы управления были максимально приближены к объектам управления. Между Совнархозами как органами управления и предприятиями в этот период не было промежуточных управленческих звеньев. Благодаря этому, ускорялось движение управленческой информации, ускорялся процесс согласования в различных вопросах, связанных с новым строительством (размещением производительных сил).

2. Появилась возможность эффективно кооперировать разные производства, относимые к разным отраслям хозяйства, на территории одного района в единое целое. Другими словами, появилась возможность создать в границах района цельные системные производственные образования - территориально-производственные системы.

3. Во имя кооперации хозяйственных объектов разных отраслей СНХ занялись комплексированием производства.

4. СНХ вследствие своей близости к предприятиям района могли более эффективно решать вопросы их снабжения материальными и трудовыми ресурсами, подготовки новых кадров.

Недостатки

1. В системе управления экономикой до 1957 года, то есть при управлении посредством министерств, создавались специальные подразделения отраслевой специализации - главные научно-технические управления при министерствах. Главной функцией этих подразделений было внедрение научно-технических разработок, то есть поддержание на должном уровне научно-технического прогресса отрасли. После ликвидации министерств были реформированы и эти управления. Функция поддержания НТП на высоком уровне автоматически перешла к СНХ. Размещение производительных сил страны велось до 1957 года по определенной схеме. Предприятия одной отрасли не группировались в границах какой-либо одной территории, а наоборот, более или менее равномерно распределялись по региону. Например, авиазаводы СССР были построены: один - в Литве, два - на Украине, два - в Москве, один - в Казани, один - в Ульяновске и т.д. После 1957 года каждый из этих заводов оказался в разных экономических административных районах. Существовавший прежде обмен технологиями, кадрами, дефицитными видами сырья, научными достижениями был уже невозможен. В ряде крупных СНХ (например, Центральном и Северо-Западном) некоторые возможности для грамотного руководства техническим прогрессом имелись, но в большинстве Совнархозов это стало невозможным. Технический прогресс, темпы его развития в сравнении с развитыми экономическими странами стали отставать. Этот фактор стал определяющим и способствовал ликвидации Совнархозов в 1965 году.

Несмотря на явные недостатки в системе управления производительными силами этого периода, обнаружилась следующая особенность: в тех районах, где границы экономического административного района совпадали с границей административной (например, с границами какой-либо автономной республики), обнаружилась способность к системному развитию производительных сил. В этих регионах стали формироваться комплексно-организованные хозяйственные системы, действительно «хозяйственные комплексы». Именно в это время впервые в мире стал формироваться специальный раздел экономической теории - теория ТПК.

Основу теории территориально-производственных комплексов создали труды Н.Н. Колосовского. В 1969 г. переиздается его книга, написанная еще в 30-е годы, «Теория экономического районирования» [18].

В этой работе Н.Н. Колосовский описал восемь устойчиво повторяющихся совокупностей производственных процессов, являющихся основой для выделения крупных экономических районов и экономических подрайонов: пирометаллургический цикл черных металлов; пирометаллургический цикл цветных металлов; нефтеэнергохимический цикл; гидроэнергетический цикл; совокупность циклов перерабатывающей индустрии; лесоэнергетический цикл; индустриально-аграрный цикл; гидромелиоративный цикл [8, 18].

Согласно теории энергопроизводственных циклов территорию страны можно было разделить на экономические районы, образованные по производственным признакам и представляющие в совокупности законченную систему региональных сочетаний производительных сил [18, с. 74].

Преимущественно территориальное управление в период с 1957 по 1964 гг. способствовало комплексной организации производительных сил и формированию ТПК. В тоже время экономико-географическое «пространство» совнархозов не всегда совпадало с границами формирующихся ТПК. Например, существенной особенностью Тимано-Печорского ТПК было его размещение на двух смежных территориях - Ненецкого автономного округа Архангельской области и Коми АССР. Оптимальным путем разрешения возникших противоречий между состоянием отношений управления и развитием производительных сил региона могло бы стать создание новой правовой основы, такой, которая позволила бы рассматривать территорию этих административных единиц как единое целое с точки зрения управления. На рассмотренном примере можно видеть вполне отчетливую противоположность, порождаемую местническими и ведомственными взглядами на экономику административно-территориальных единиц, зону влияния промышленных и производственных объединений. Суть этой противоположности в следующем: за комплексное развитие подведомственной территории отвечали соответствующие исполкомы Архангельской области и Коми АССР, предприятия же зачастую были подчинены одной отрасли, например газодобывающей. Финансирование программы развития социальной инфраструктуры возлагалось в основном на одну отрасль, осваивали материально-финансовые ресурсы разные ведомства, административно подчиненные центрам управления в Сыктывкаре, Архангельске, Москве.

Одним из возможных путей решения проблемы административной разобщенности территории Коми АССР и Ненецкого автономного округа в те годы могло стать их слияние. В качестве аргументов хозяйственного объединения приводились следующие: на смежных территориях Коми АССР и Ненецкого округа вырос Печорский угольный бассейн; Печорская железная дорога соединила удобным и регулярно действующим путем Ненецкий округ с Коми АССР, республика и округ имеют сходные природные ресурсы; лесозаготовки бассейна Печоры в значительной степени связаны с лесопилением Нарьян-Мара и т.д. Исходя из этих аргументов ученые Коми научного центра предлагали включить Ненецкий автономный округ в Коми экономический административный район [8, с. 75-76].

Утверждение в 1963 г. состава основных экономических районов и ликвидация СНХ в 1964 г. создали предпосылки для развития экономики по иному пути. Разделение всего территориального пространства на экономические районы преследовало цели: улучшение планирования и управления социально-экономическим развитием района; оформление целостной системы административно - территориального деления; национального размежевания (в отношении республик).

1991 - 2000 гг. С ослаблением степени централизации управления в России вертикальное управленческое воздействие через экономические районы утрачивает свое значение. Наблюдается процесс ассоциативного формирования межобластных (межкраевых) структур координации, инициируемый снизу самими территориями. В середине 90-х годов на территории России было создано восемь межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Состав ассоциаций постоянно меняется, некоторые субъекты федерации одновременно входят в две ассоциации. В рамках ассоциаций осуществляется программирование социально-экономического развития регионов. Структура управления и стратегия развития определяются ассоциациями самостоятельно.

Аналогия ассоциаций экономического взаимодействия регионов и экономических районов очевидна (в ряде случаев совпадают и географические границы), но экономические районы в отличие от ассоциаций не имели соответствующих органов управления. Усиление планирования по экономическим районам наметилось с 1982 г., когда были созданы аппараты уполномоченных Госплана СССР по восточным районам РСФСР и Уралу (Хабаровск, Иркутск, Новосибирск, Свердловск). Задачи этих органов управления сводились к следующему: подготовка предложений по развитию и размещению производительных сил в этих районах, строительству объектов культурно-бытового назначения, регулированию межрегиональных грузопотоков; контроль за выполнением планов капитального строительства и производства; подготовка проектов годовых и пятилетних планов с балансовыми расчетами. Органы управления не создавались и для управления территориально-производственными комплексами.

В связи с делением на федеральные округа возникло еще одно звено экономического районирования. Таким образом, современное экономическое районирование включает четыре основных звена (таксономические единицы): федеральные округа; основные (крупные) экономические районы; районы среднего звена - края, области, республики (субъекты федерации); низовые районы - административно - хозяйственные районы, городские и сельские районы, муниципальные образования. В качестве особых экономических районов выступают ассоциации экономического взаимодействия регионов - субъектов федерации.