Надзор и контроль за деятельностью коммерческих банков

Расширение функций и деятельности коммерческих банков привело к необходимости законодательного закрепления их функционирования, введения определенного контроля и надзора за их деятельностью. Создание правового поля банковской деятельности стало необходимым и возможным только с возникновением и развитием банковской системы, в которой основным звеном стал центральный" банк. В странах с развитой рыночной экономикой за достаточно продолжительный период времени сложился крупный массив законодательства (законы, инструкции, билли), регулирующий разнообразные вопросы осуществления банковской деятельности — от создания банков и кредитных учреждений, лицензирования, ведения операций, контроля их деятельности вплоть до реорганизации и банкротства.

Именно этот комплекс законодательных и нормативных актов позволил центральным банкам более полно и эффективно осуществлять функции органа банковского регулирования и надзора за деятельностью банков. Однако нужен постоянный надзор и контроль за выполнением этих законодательных актов и правильностью проведения банковских операций. Все это необходимо в силу высокой значимости самих банков для развития экономики. Банки, являясь кровеносной системой экономики, должны быть финансово устойчивыми, развивающимися организациями. Только в этом случае экономика будет работать стабильно, без сбоев. Частые банкротства банков приводят к кризисным потрясениям в самой экономике. Для предотвращения таких явлений на центральный банк страны возлагается важная функция — контроль и надзор за банковской системой. Главная цель надзора — поддержание стабильности банковской системы, зашита интересов вкладчиков и кредиторов.

Эффективные принципы банковского надзора получили закрепление в документах Базельского комитета по банковскому надзору. Базельский комитет выработал 25 принципов надзора, которые определили основные направления совершенствования и проявления банковского надзора на разных стадиях нахождения банковской системы и коммерческого банка в частности, от момента ее возникновения до банкротства. Эти принципы относятся к:

• предварительным условиям для эффективного банковского надзора (принцип 1);

• лицензированию и структуре (принципы 2—5);

• пруденциальным нормам и требованиям (принципы 6—15); методам постоянного банковского надзора (принципы 16—20);

• требованиям к информации (принцип 21);

• официальным полномочиям органов банковского надзора (принцип 22);

• международным банковским операциям (принципы 23—25).

Кроме самих принципов, документ содержит объяснение различных методов, которые могут быть использованы надзорными органами при их применении.

Эффективная система надзора предполагает четко определенные обязанности, функции и цели для каждого органа, вовлеченного в осуществление банковского надзора. Каждый орган должен обладать оперативной самостоятельностью и необходимыми ресурсами. Для банковского надзора необходима также соответствующая правовая основа, включающая требования, относящиеся к лицензированию банковских учреждений и к надзору над ними в процессе функционирования; полномочия по проверке соблюдения законов, равно как и вопросов надежности, безопасности и устойчивости банков; правовую защиту для органов банковского надзора и их сотрудников.

Должны быть обеспечены правовые условия для обмена информацией между различными органами банковского надзора и конфиденциальности такой информации. Должны быть четко установлены разрешаемые виды деятельности юридических лиц, которые лицензируются и подлежат надзору в качестве банков.

Многие эти положения в том или ином виде получили отражение в нормативных актах Банка России и в российском законодательстве после 1997 г., когда Банк России принял решение присоединиться к принятым документам Базельского комитета по банковскому надзору. Регулирующие и надзорные функции Банка России осуществляются через действующий на постоянной основе Комитет банковского надзора, объединяющий структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

Банк России контролирует возникновение коммерческих банков и кредитных организаций, что проявляется в создании и дополнении имеющейся правовой базы для открытия и функционирования. Банк России в соответствии с Федеральными законами: «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке (Банке России)» издает инструкции, положения, указания, регламентирующие порядок создания банков, издает правила регистрации кредитных организаций их слияния, реорганизации и закрытия.

Правила регистрации в наиболее общем виде изложены в Федеральном законе «О Центральном банке (Банке России)» гл. 10, ст. 59, 60 и дополнены конкретной Инструкцией № 109-и «О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций», в которой даны перечень документов, необходимых для получения лицензии и регистрации, квалификационные требования к руководству кредитной организации, виды лицензий, которые могут получить кредитные организации как при своем возникновении, так и при расширении деятельности, основные причины для отказа в выдаче и отзыве лицензии.

Правила регистрации постоянно обновляются и дополняются в соответствии с изменяющейся обстановкой в целях улучшения качества банковской системы. Так, например, только в 1999 г. были внесены изменения в Положение об отзыве лицензий на осуществление банковских операций кредитными организациями (№ 509-4 от 10 марта 1999 г.), Положение о порядке выдачи Банком России разрешений на проведение отдельных видов банковских операций, связанных с движением капитала (26 июля 1999 г.) и ряд других. В настоящее время вместо Инструкции ЦБР № 75-и принята новая Инструкция ЦБР № 109-и.

Но наибольшее значение как надзирающего и контролирующего органа Банк России имеет на стадии осуществления деятельности кредитной организации, когда он проводит комплексное регулирование и надзор. В этом случае Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности, разрабатывает им обязательные нормативы, регламентированные ст. 62—72 Федерального закона «О Центральном банке (Банке России)» и уточненные Инструкцией № 110 «Об обязательных нормативах банков». Она заменила в 2004 г. Инструкцию № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных организаций», которая впервые была принята в 1990 г., а затем периодически пересматривалась.

В Инструкции № 110 предусматриваются следующие нормативы и порядок их расчета:

• норматив достаточности капитала, который определяется как отношение собственных средств (капитала) банка к суммарному объему активов, взвешенных с учетом риска, за вычетом суммы созданных резервов под обесценение ценных бумаг на возможные потери по ссудам второй-пятой групп риска. В соответствии с Инструкцией № 110 значение норматива с 2004 г. устанавливается в зависимости от размера собственных средств банка: от 5 млн евро — 10 %, до 5 млн евро — 11 %. При расчете норматива банки оценивают активы на основании следующей классификации рисков (табл. 12).

Таблица 12

• максимальный размер крупных кредитных рисков определяется как процентное отношение совокупной величины крупных кредитных рисков и собственных средств банка. Максимальное значение этого норматива — 800 %;

• максимальный размер кредитов, банковских гарантий и поручительств, предоставляемых банком своим участникам, рассчитывается как отношение совокупной суммы требований;

• банка, взвешенных с учетом коэффициента риска и собственного капитала банка, которое не должно превышать 50 %;

• совокупная величина риска по инсайдерам банка рассчитывается как отношение суммы требований к собственному капиталу и устанавливается в размере 3 %;

• норматив использования собственных средств банков для приобретения акций (долей) других юридических лиц устанавливается как процентное соотношение инвестируемых средств и собственных средств банка. Максимальный размер данного норматива — 25 %.

При этом стоит отметить, что с 1 апреля 2004 г. обязательные нормативы, установленные Законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (минимальный размер уставного капитала для создаваемых кредитных организаций, размер собственных средств для действующих кредитных организаций в качестве условия создания их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов на территории иностранного государства, получение небанковской кредитной организацией статуса дочернего банка, предельный размер имущественных вкладов в уставный капитал кредитной организации, минимальный размер резервов, создаваемых под риски, размеры валютного и процентного рисков, обязательные нормативы для банковских групп и небанковских кредитных организаций) устанавливаются другими нормативными актами Банка России.

В частности, минимальный размер уставного капитала в соответствии с Законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливается в размере 5 млн. евро. Впервые попытка регулирования структуры уставного капитала коммерческого банка была предпринята в Инструкции Банка России от 11 февраля 1994 г. «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации». В соответствии с п. 2 письма ЦБ от 17 февраля 1995 г. было запрещено формирование уставного капитала ценными бумагами и нематериальными активами. В редакции письма ЦБ от 11 апреля 1996 г. доля материальных активов в структуре уставного капитала коммерческого банка в первые годы существования не должна была превышать 20 % с доведением ее в последующем до 10 % (при этом в расчет не включается стоимость зданий).

В последующем Центральный банк неоднократно вносил изменения в указанные нормативные акты в связи с изменяющимися условиями, усилением степени регулирования. В 2002 г. вместо инструкции от 11 февраля 1994 г. «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации» была принята Инструкция № 102-И «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитными организациями на территории Российской Федерации». В настоящее время Центральный банк определил еще и ограничения по внесению иностранной валюты как части уставного капитала.

Помимо определения нормативов, Банк России в соответствии со ст. 73 Закона о Центральном банке вправе осуществлять проверки кредитных организаций и их филиалов. Они должны проводиться либо уполномоченными Совета Директоров, либо соответствующими аудиторскими фирмами на основании Инструкции ЦБ РФ от 2004 г. № 105-И «О порядке проведения проверок кредитной организаций и их филиалов уполномоченными представителями Банка России».

Их целью является определение реального финансового состояния кредитной организации и ее филиалов, выявление ситуации, угрожающей интересам кредиторов (в том числе вкладчикам), проверка соблюдения ими действующего законодательства (ст. 73 Закона). Проверки проводятся комплексно или по отдельным направлениям их деятельности. Комплексные проверки должны предусматривать проверку достоверности отчетов, соответствие выполняемых операций банковскому законодательству и нормативным актам Банка России, соблюдения обязательных экономических нормативов. Такие проверки проводятся не реже одного раза в 2 года.

В соответствии со ст. 57 Закона о Центральном банке он вправе для этих целей запрашивать у коммерческих банков информацию об их деятельности по перечню, определяемому Советом Директоров Банка России. По результатам таких проверок Центральный банк может направлять кредитной организации предписания об устранении нарушений действующего законодательства.

Проверки по отдельным направлениям деятельности в большей степени связаны с правильностью проведения операций, выявлением нарушений обслуживания клиентов, нарушением сроков проведения расчетов и операций. В настоящее время контроль со стороны ЦБ осуществляется по следующим направлениям:

• расчет капитала;

• доходы и расходы;

• порядок создания резерва на возможные потери по ссудам;

• порядок создания резерва под обесценение ценных бумаг;

• бухгалтерский учет неисполнения срочных сделок;

• нормативы в абсолютном и относительном выражении

• минимально, допустимой величине норматива, уставного капитала и собственных средств банка;

• о расчете нормативов небанковским кредитным организациям;

• нормативы обязательных резервов;

• особенности расчета открытых валютных позиций;

• порядок уменьшения уставного капитала.

В случае выявленных нарушений Банк России имеет право требовать их устранения, взыскивать штраф до 1/10 % размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до 6 мес. Банк России также вправе потребовать от кредитной организации осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации, изменения нормативов на срок до 6 мес., ввести запрет на отдельные банковские операции на срок до 1 года, а также на открытие филиала на срок до 1 года, назначить Временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до 6 мес, отозвать лицензию на осуществление банковских операций10.

Для защиты интересов вкладчиков Банк России может назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия, своего уполномоченного представителя. С момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего деятельность уполномоченного представителя прекращается". Эти санкции применяются Банком России в соответствии с письмом ЦБ РФ от 2 ноября 1997 г. № 206, где отмечается, что до применения мер воздействия в виде ограничения и запрета проведения отдельных банковских операций ГУ ЦБ совместно с руководителями Совета и Правления кредитной организации должны рассмотреть недостатки в деятельности и определить меры по их устранению. Только при наличии реальной угрозы интересам вкладчиков и кредиторов, непредоставления отчетности на 2 отчетные даты или предоставления искаженной отчетности ограничение или запрет на проведение банковских операций может быть незамедлительно принят. Перечень банковских операций, на которые вводятся ограничения, приведены в письме ЦБ от 24 марта 1995 г. № 154.

. Помимо этого Банк России осуществляет серьезный надзор за коммерческими банками, имеющими филиалы. Основой для таких действий служит Инструкция № 65 «О порядке осуществления надзора за банками, имеющими филиалы» от 11 сентября 1997 г. с последующими дополнениями и изменениями. Необходимость такого надзора обусловлена возникновением дополнительных рисков в деятельности банка, таких как региональные риски, территориальные и страновые риски, риск потери управляемости (вероятность принятия управляющим филиала несогласованных с Правлением головного банка решений или невыполнение общебанковских указаний и решений).

Целью надзора является выявление указанных рисков, оценка степени риска, которую деятельность филиала несет для банка, и приведение этой деятельности в соответствие с нормами и требованиями Центрального банка.

Выделяется несколько основных направлений в осуществлении такого надзора: проверка соответствующих функций и операций как самого банка, так и его филиала; оценка деятельности руководите- . лей филиала; проверка соблюдения, филиалом установленных для коммерческих банков норм и лимитов операций; оценка риска по осуществляемой филиалом банка деятельности. Надзор происходит в форме документарного надзора, включающего анализ отчетности; инспекционных проверок, осуществляемых Департаментом инспектирования кредитных организаций ЦБ РФ в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ от 1 декабря 2003 г. № 108-и «Об организации инспекционной деятельности Центрального Банка Российской Федерации (Банка России)» и Инструкцией ЦБ РФ № 105-и от 25 августа 2003 г. «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Банка России» и носящих комплексный либо тематический характер; применения мер воздействия. Последние включают как предупредительные меры, определяемые Инструкцией ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. № 59 «О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушения пруденциальных норм деятельности», так и серьезные санкции, о которых говорилось выше. К предупредительным мерам относят назначение проверки банка или его филиала, информирование банка о появлении неблагоприятных рыночных тенденций и консультирование его по вопросам оптимальной тактики функционирования в данной экономической ситуации. В случае отнесения банка к группе банков, находящихся в критическом финансовом положении, вводится запрет на осуществление им банковских операций купли-продажи иностранной валюты в наличной и безналичной форме (если же осуществляются меры по финансовому оздоровлению, такие ограничения не вводятся).

Особое значение на данный момент придается Банком России созданию самого филиала банка, т. е. предупреждение филиальных рисков на самом первом этапе формирования филиала. Порядок открытия филиалов банка регламентируется следующими нормативными актами: «Инструкцией Банка России № 109-и «О порядке принятия решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций» и Инструкцией ЦБ от 24 августа 1998 г. № 76-и «Об особенностях регулирования деятельности банков, создающих и имеющих филиалы на территории иностранного государства» с дополнениями, в которых ужесточены требования по открытию филиала.

В последнее время Центральный банк все большее внимание уделяет проблеме внутрибанковского контроля. Было принято Положение Банка России от 28 августа 1997 г. № 509 «О внутреннем контроле». В 1999 г., проанализировав ситуацию с внутренним контролем, Банк России издал документ (№ 289-т от 7 октября 1999 г.) «О мерах по повышению уровня внутреннего контроля в банках», в котором обязывает территориальные учреждения проанализировать положение дел с созданием и состоянием внутреннего контроля в кредитных организациях. В конце 2003 г. было принято Положение Банка России № 242-п «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах».

К кредитным организациям, не создавшим служб внутреннего контроля или не обеспечившим организацию работы, применяются следующие меры воздействия:

• установление контроля за выполнением предъявляемых требований;

• активное использование права запрашивать информацию за любой период в процессе надзора за состоянием внутреннего контроля;

• рассмотрение эффективности работы служб внутреннего контроля.

Особое место в банковском надзоре после 1998 г. занимают вопросы финансового оздоровления кредитных организаций. В частности, помимо Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве), кредитных организаций» было принято множество нормативных актов Центрального банка, отражающих основные моменты предупреждения несостоятельности кредитных организаций и мер по их преодолению. Там были приняты: Инструкция ЦБ № 84-и от 12 июля 1999 г. «О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных учреждений»; Указание ЦБ от 26 мая 1999 г. № 163-т «Об организации работы территориальных учреждений Банка России по. контролю за осуществлением кредитными организациями мер по финансовому оздоровлению». В дополнение к этому 31 марта 2000 г. Центральный Банк РФ издал Указание «О критериях определения финансового состояния кредитных организаций», в котором, в частности, отмечается, что в целях организации банковского надзора территориальные учреждения Банка России относят все кредитные организации с точки зрения финансового состояния к одной из двух категорий, а в рамках каждой категории — к одной из двух классификационных групп:

1-я категория — финансово стабильные кредитные организации;

первая группа — кредитные организации без недостатков в деятельности;

вторая группа — кредитные организации, имеющие отдельные недостатки в деятельности;

2-я категория — проблемные кредитные организации;

третья группа - кредитные организации, испытывающие серьезные финансовые трудности;

четвертая группа — кредитные организации, находящиеся в критическом финансовом положении.

Рассмотрены основные критерии отнесения той или иной кредитной организации к соответствующей группе и, соответственно, категории.

Центральный банк регулирует деятельность не только коммерческих банков, но и небанковских кредитных организаций. Основой такого регулирования выступают Положение Центрального банка от 8 сентября 1997 г. № 516 «О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам и организации инкассации» и Положение ЦБ РФ. от 21 сентября 2001 г. № 153-п «Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции».

Расчетные небанковские кредитные организации вправе осуществлять следующие операции: открытие и ведение счетов юридических лиц, осуществление расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков, корпораций по их банковским счетам.

В зависимости от функционального назначения небанковские кредитные организации могут осуществлять:

• обслуживание юридических лиц, в том числе кредитных организаций, на межбанковском, валютном рынках и рынке ценных бумаг;

• проводить расчеты по пластиковым карточкам;

• исполнять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц;

• выполнять операции по купле-продаже иностранной валюты, в безналичной форме.

В то же время в положении четко оговорено, что небанковские кредитные организации не вправе привлекать денежные средства юридических и физических лиц во вклады с целью их размещения от своего имени и за свой счет.

Для направленного ведения банковского надзора контроль за деятельностью кредитных организаций осуществляется Центральным банком либо непосредственно, либо через специально создаваемые им организации, которые должны быть оперативно независимыми и иметь, в своем распоряжении достаточные ресурсы.

Подводя итог вышесказанному, нужно отметить, что банковское регулирование включает следующие основные направления:

• установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности;

• получение у кредитной организации необходимой информации об их деятельности и разъяснений по полученной информации;

• регистрацию кредитных организаций в книге государственной регистрации кредитных организаций, а также выдачу отзыв лицензии на осуществление банковских операций;

• контроль за приобретением юридическими и физическими лицами долей кредитных организаций;

• установление обязательных нормативов;

• проведение проверок;

• применение санкций к кредитным организациям в случае нарушений ими федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, а также в случаях, если эти нарушения или операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков); осуществление анализа деятельности кредитных организаций с целью выявления ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков, стабильности банковской системы в целом.