Предмет, система, источники и принципы земельного права

Приступая к изучению первой темы, студенты должны прочно усвоить определение земельного права как отрасли российского права. Земельное право – это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения между органами государственной власти, организациями и частными лицами по распределению, использованию и охране земли как природного объекта и как объекта недвижимого имущества.

Земля как основа жизни и деятельности человеческого общества, как природный объект и природный ресурс характеризуется нерукотворностью, неперемещаемостью, плодородием почв, запасами полезных ископаемых недр, водными ресурсами, является условием существования людей, животного и растительного мира. Земля как природный ресурс – территориальный базис жизни и деятельности людей, основное средство производства в сельском и лесном хозяйстве.

Объектами земельных отношений (ст.6 Земельного кодекса РФ) являются не только земля как природный объект и ресурс, но также земельные участки как часть земной поверхности, обладающая качествами индивидуально-определенной вещи. Оборот земельных участков между их собственниками и правообладателями регулируется диспозитивными, гражданско-правовыми методами, предполагающими юридическое равенство их участников.

Земельное право, как комплексная отрасль права характеризуется также широким применением императивных методов (методов, основанных на власти и подчинении). В земельных отношениях по предоставлению земельных участков и охране земель активно участвуют органы исполнительной власти, широко применяющие данные методы.

Система земельного права включает в себя ряд институтов (норм права, регулирующих однородную общность земельных отношений). Общая часть земельного права включает в себя правовые институты, относящиеся ко всей отрасли:

– институт вещных прав на землю;

– институт оборота земельных участков;

– институт государственного управления земельными ресурсами;

– институт правовой охраны земель;

– институт юридической ответственности за земельные правонарушения.

Особенная часть земельного права включает в себя нормы, регулирующие особенности использования отдельных категорий земель.

Структура земельных правоотношений включает в себя не только объекты этих отношений, но и субъектов (участников) этих отношений, реализующих нормы земельного права. Общий перечень этих участников дан в ст.5 Земельного кодекса. Студенты должны запомнить виды землепользователей, перечисленных в этой статье.

Основным источником земельного права является Земельный кодекс РФ, принятый 28 сентября 2001 года на основе новой Конституции РФ 1993 года, утвердившей частную собственность на землю в России. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, указах Президента РФ и нормативных актах органов исполнительной власти, не должны противоречить нормам Земельного кодекса.

Имущественные отношения по совершению сделок с земельными участками регулируются также нормами Гражданского кодекса РФ, отсылки на статьи этого кодекса часто встречаются в земельном законодательстве. Но если между нормами Земельного и Гражданского кодекса, применяемыми к земельным отношениям, обнаруживается противоречие, приоритетом обладают нормы Земельного кодекса.

Земля как природный объект, как часть биосферы влияет на использование и охрану недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов. Соответствующие природоресурсные законы, так же, как и законы об охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, применяются к земельным отношениям, если они не урегулированы земельным законодательством. Студенты должны знать названия этих законов и уметь ими пользоваться.

Обязательным компонентом подготовки к семинару по этой теме является конспектирование студентами первой статьи Земельного кодекса, формулирующей основные принципы, т. е. руководящие начала земельного законодательства.11 принципов, изложенных в этой статье, конкретизируют взаимоотношение при регулировании земельных отношений публично-правового подхода к земле как основе жизни и деятельности человека и частно-правового принципа свободы имущественных отношений. Возможность ограничения прав собственности на землю предусмотрена законодательством всех ведущих государств мира, ст. 36 Конституции РФ.

Приоритет сохранения особо ценных земель и принцип учета природных, социальных, экономических и иных факторов реализуются в земельном законодательстве через установление категорий земель по их целевому назначению (ст. 7 ЗК РФ). Студенты должны запомнить названия семи категорий земель и понимать, как влияет их правовой режим на виды разрешенного использования соответствующих земельных участков.

Правовой режим той или иной категории земель – это совокупность особых способов и юридических средств, обеспечивающих рациональное использование и охрану соответствующих земель. Поскольку в Земельном кодексе вопрос о содержании правового режима земель не получил достаточного отражения, рассмотрим его более подробно.

Основными средствами (инструментами) правового режима земель являются:

А) категория земель;

Б) целевое назначение земель и земельных участков;

В) зонирование территории;

Г) виды разрешенного использования земельного участка.

Основным способом установления правового режима земель является подразделение всех земель в стране на категории. Это самый важный способ определения правового режима земель. Вследствие различия природных, климатических и иных условий земли имеют разное качество, отличаются друг от друга своими природными характеристиками и показателями, имеют неодинаковое экономическое и социальное значение в жизни общества. Применительно к некоторым землям на первый план выходит их значение для охраны окружающей среды. Закрепляя принцип дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, земельное законодательство связывает его с учетом трех основных факторов: природных, социальных и экономических.

В основе выделения почти всех категорий земель – их целевое назначение (подп. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ). Определение целей, для которых могут использоваться земли, является объективно необходимым, оно позволяет правильно организовать процесс их использования и охраны.

Причем это не значит, что все земельные участки, входящие в состав данной категории, используются только для этой цели. Внутри категорий земель также могут быть выделены отдельные земли в соответствии с более дробным целевым назначением. В некоторых случаях земли одного целевого назначения находятся в составе земель другого назначения.
В этих случаях мы имеем смешанный правовой режим земель. Например, в составе земель населенных пунктов могут находиться особо охраняемые природные территории. Но земельный участок при этом может принадлежать только к одной категории земель.

Специальный правовой режим имеют территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов – особо охраняемые природные территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации. С одной стороны, эти территории относятся к землям особо охраняемых природных территорий (п. 1 ст. 95 ЗК РФ). С другой стороны, на территориях традиционного природопользования могут выделяться поселения, участки земли и водного пространства, используемые для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья, объекты историко-культурного наследия и др. Часто режим таких территорий устанавливается на землях лесного фонда. Статья 8 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» предусматривает, что малочисленные народы имеют право безвозмездно пользоваться землями различных категорий, необходимыми для осуществления их традиционного хозяйствования и занятия традиционными промыслами. Таким образом, создается двойной правовой режим: земель особо охраняемых природных территорий и иных категорий.

Дифференциация территорий и земельных участков по целевому назначению обеспечивается зонированием земель, принадлежащих к одной категории, выделением видов и подвидов категории земель.

Например, согласно ст. 90 ЗК РФ земли транспорта могут использоваться для эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта. Статья 81 ЗК РФ допускает использование земель сельскохозяйственного назначения гражданами для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества и дачного строительства.

Земли, систематически используемые или пригодные к использованию для конкретных хозяйственных целей и отличающиеся по природно-историческим признакам, регистрируются как земельные угодья. Так, ст. 79 ЗК РФ подразделяет сельскохозяйственные угодья на пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.), устанавливая их особую охрану, но не дифференцируя их правовой режим.

Функциональные зоны могут выделяться даже внутри земельных участков. Так, Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» предусматривает, что на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе заповедная, особо охраняемая, познавательного туризма и др. (п. 1 ст. 15 указанного Закона). В соответствии с п. 2 ст. 21 Закона на территориях природных парков могут существовать природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

Определение разрешенного использования и конкретного целевого назначения земельного участка. Разграничение земель по категориям, как мы убедились, вовсе не означает, что все земельные участки соответствующей категории должны использоваться только и строго в соответствии с их целевым назначением

В ЗК РФ была предпринята попытка разрешить это противоречие, создав правовой инструмент определения целевого назначения каждого земельного участка. Этот правовой инструмент называется «разрешенное использование земельного участка». Содержание данного понятия в ЗК, к сожалению, не определено. Указано только, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования (п. 2 ст. 7 ЗК РФ). Виды разрешенного использования земельного участка определяются в соответствии с классификатором, утвержденным Министерством экономического развития РФ № 540 от 01 сентября 2014 г. (в редакции приказа № 701 от 30 сентября 2015 г.)

Конкретное целевое назначение земельного участка представляет собой установление цели использования участка земли и определение объема прав и обязанностей лица, которому принадлежит земельный участок, на основании прямого указания в законе на допустимые цели использования земельного участка в составе соответствующей категории земель.

Помимо перечисленных выше средств установления правового режима земель, элементами правового режима отдельных категорий земель являются такие способы правового регулирования, как особенности установления права собственности и иных прав на землю, а также определение особенностей оборота земельных участков. Так, земельные участки в границах особой экономической зоны могут предоставляться во временное владение и пользование исключительно на основании договора аренды.

Возможность оборота земельных участков прямо зависит от того, к какой категории земель относится участок. Поэтому, например, оборот земельных участков, которые используются в сельском хозяйстве, регулируется специальным федеральным законом. Некоторые земли изъяты или ограничены в обороте: земли особо охраняемых территорий; земли лесного фонда; и др.

Элементом понятия «правовой режим земель» является также правовой институт управленияв сфере рационального использования и охраны земель, а также особая земельно-правовая ответственность, которая применяется только в земельном праве.

Другим широко применяемым в земельном законодательстве элементом правового режима является установление ограничений прав на землю.

Ограничениями следует считать запреты на определенные виды деятельности и требования о воздержании от определенных действий, связанных с использованием земли, которые предусмотрены законодательством, в зависимости от местоположения земельных участков, и которые не применяются в отношении других земельных участков, имеющих аналогичное целевое назначение. Временные возможности данного краткого курса «Земельное законодательства» не позволяют нам ознакомиться с правовыми режимами всех категорий земель, составляющих особенную часть земельного права.

Общие положения, изложенные выше, мы рассмотрим в последних двух темах курса на примере двух категорий: земли населенных пунктов и земли лесного фонда.

Вопросы для самоконтроля по Теме 1

1. Что такое земельное право? Какие общественные отношения составляют предмет земельного права?

2. Какие основные методы правового регулирования земельных отношений характеризуют земельное право?

3. Каким образом разграничить земельные отношения, регулируемые административно-правовым методом, от земельных отношений, к которым этот метод неприменим?

4. Перечислите объекты земельных отношений. Что такое – земельный участок?

5. Из каких институтов складывается система земельного права?

6. Как осуществляется разграничение земельного права с другими отраслями права?

7. В каком году принят действующий Земельный кодекс РФ?

8. Перечислите участников земельных отношений. Кто из них относится к правообладателям земельных участков?

9. Перечислите принципы земельного законодательства. Какие из них отражены в Конституции РФ?

10. Назовите категории земель в Российской Федерации. Какое правовое значение имеет выделение этих категорий?

11. Как осуществляется перевод земель из одной категории в другую? В том числе, перевод в земли населенных пунктов?

12. Что такое земельный сервитут?

13. Какие земли относятся к землям особо охраняемых природных территорий и объектов?

14. Что такое правовой режим категории земель, какими юридическими средствами он обеспечивается?

15. Какие виды территориальных зон предусмотрены Земельным кодексом?

16. Что такое «вид разрешенного использования земельного участка»? Чем он определяется?