Нормативные документы и материалы субъектов Федерации в области ЭЭ

В российском законодательстве центральное место среди источников экологического права, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем иным законодательным актам, занимает Конституция РФ. Важную роль играет конституционная норма статьи 42 о праве каждого человека на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Основы регулирования отношений в сфере охраны окружающей среды определяют статьи 9, 17, 36, 58, 67, 72 Конституции РФ.

10 января 2002 года вступил в силу Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ, являющийся основой российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд указов президента РФ и постановлений правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции РФ и федеральных законов представительные и исполнительные органы власти и управления субъектов федерации, а также органы местного самоуправления разрабатывают проекты и принимают на своем уровне соответствующие законы, другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.

ФЗ РФ «Об охране окружающей среды» содержит специальную главу VI «Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза» и главу VII «Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности». Статья 32 данного закона посвящена определению целей и задач оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС), статья 33 – целям и задачам проведения экологической экспертизы (ЭЭ).

Статья 32. Проведение оценки воздействия на окружающую среду.

1. Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности.

2. Оценка воздействия на окружающую среду проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе прединвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную или иную деятельность, с участием общественных объединений (данный пункт утратил силу с 1 января 2007 г. – Федеральный закон от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ).

3. Требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду устанавливаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Статья 33. Экологическая экспертиза.

1. Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды (в редакции Федерального закона от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ).

2. Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе.

Помимо указанных глав и статей, напрямую посвященных экологической экспертизе и оценке воздействия на окружающую среду, в данном законе глава IV «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды» и глава V «Нормирование в области охраны окружающей среды» также имеют большое значение для проведения экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду.

Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» подробно регулирует отношения в области экологической экспертизы. В этом законе, в главе I «Общие положения» впервые дается определение экологической экспертизы, более подробно раскрываются принципы и указываются виды экологической экспертизы.

Глава II «Полномочия президента Российской Федерации, органов государственной власти и органов местного самоуправления» закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в том числе президента, Федерального собрания и правительства РФ (статья 5), вопросы ведения субъектов РФ (статья 6) и полномочия органов местного самоуправления в области экологической экспертизы (статья 9). Кроме того, впервые вводится понятие «специальные уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы», распределены их полномочия, права и обязанности между федеральным (статья 7) и территориальным (статья 8) уровнями. Однако в настоящее время статьи 7 и 8 утратили юридическую силу.

Глава III «Государственная экологическая экспертиза» полностью посвящена государственной экологической экспертизе (ГЭЭ), конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (статья 11) и уровня субъектов Федерации (статья 12), дает юридическое определение понятия «специально уполномоченные органы в области экологической экспертизы» (статья 13; в настоящее время утратила юридическую силу), закрепляет общий порядок проведения ГЭЭ (статья 14), определяет статус и обязанности экспертной комиссии (статья 15), ее эксперта (статья 16) и председателя (статья 17), а также фиксирует различия в юридической силе заключений экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (статья 18).

В главе IV «Права граждан и общественных организаций (объединений) в области экологической экспертизы, общественная экологическая экспертиза» регламентируется проведение общественной экологической экспертизы (ОЭЭ) (статья 20), определяя ее объекты (статья 21), порядок (статья 22) и условия проведения (статья 23), правила ОЭЭ (статья 24), статус ее заключения (статья 25), права граждан и общественных организаций в этой области (статья 19).

В главе V «Права и обязанности заказчиков документации, подлежащей экологической экспертизе» закреплены права (статья 26) и обязанности (статья 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ.

Главой VI «Финансирование экологической экспертизы» определен порядок финансирования государственной экологической экспертизы (статья 28) и общественной экологической экспертизы (статья 29).

Глава VII «Ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе» закрепляет соответствующие виды нарушений (статья 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (статья 31), административную (статья 32), материальную (статья 33) и гражданско-правовую (статья 34).

Глава VIII «Разрешение споров в области экологической экспертизы» имела только одну статью 35, которая в настоящее время утратила юридическую силу.

В главе IX «Международные договоры Российской Федерации» определен принцип верховенства международного законодательства в области экологической экспертизы над национальным российским (статья 36).

Глава Х «Заключительные положения» регламентирует вступление в силу данного федерального закона (статья 37).

Важно отметить, что с точки зрения некоторых исследователей, закон имеет существенный недостаток, так как в нем не отрегулированы отношения по оценке воздействия на окружающую среду. Отношения по оценке воздействия на окружающую среду родственны отношениям по проведению экологической экспертизы, поэтому в законе «Об экологической экспертизе» следовало бы предусмотреть раздел об оценке воздействия на окружающую среду.

Рассмотренные выше федеральные законы формируют основы законодательства в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду, но практически не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов президента и правительства РФ, ведомств субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

К нормативно-правовым подзаконным актам в области экологической экспертизы и оценки воздействия на окружающую среду относятся следующие:

- указы Президента РФ, регулирующие различные аспекты охраны окружающей среды. Ряд указов связан с определением общих, главных задач сохранения окружающей среды. Например, указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 о «Концепции перехода России к устойчивому развитию». В этих документах указывается на «экологически обоснованное размещение производительных сил», на «оценку хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них антропогенного воздействия» (что подразумевает проведение оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы);

- постановления Правительства РФ, например «Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы», «Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных советов (комиссий) и внешних экспертов», «Об оплате труда внештатных экспертов государственной экологической экспертизы», «О государственной экспертизе градостроительной и проектно-сметной документации и утверждении проектов строительства», «Об утверждении Положения о государственной экологической экспертизы», «Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании капитального строительства на территории РФ», «Об органах, осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр», «О порядке разработки, согласования, государственной экологической экспертизе, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов» и др.;

- нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы – Министерства природных ресурсов и экологии России и территориальных органов этого министерства – приказы: «Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности», «Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в РФ», «О комплексной системе оценки и нормирования качества окружающей среды», «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в РФ», «Об утверждении формы заключения государственной экологической экспертизы», «Об утверждении Руководства по проведению оценки воздействия на окружающую среду при разработке обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных объектов и комплексов», «Об утверждении Требований к материалам, предъявляемым на государственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков РФ к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия», «Об утверждении Регламента проведения государственной экологической экспертизы» и др.;

- нормативные документы других ведомств по оценке воздействия на окружающую среду и экологической экспертизе: документы строительных ведомств – «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений», «Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий и сооружений», «О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в РФ», «Методика оценки воздействия промышленных предприятий на окружающую среду по техногенным факторам» и др.; документы Минздрава России – «Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации полигонов захоронения не утилизированных промышленных отходов» (1986г.), Методические рекомендации «Гигиеническая оценка утилизации твердых и концентрированных жидких отходов химических производств на предприятиях других отраслей промышленности» (1984 г.) и др.; документы Росгидромета – Рекомендации по составлению сводного тома «Охрана атмосферы и предельно допустимые выбросы» города (населенного пункта) и др.; документы Госатомнадзора России – Положение по организации и проведению экспертизы проектных и других материалов и документации, обосновывающих безопасность ядерно- и радиационно-опасных объектов и производств и др.; документы Госгортехнадзора и иных ведомств – Положение о порядке выдачи специальных разрешений на виды деятельности, связанные с повышенной опасностью промышленных производств (объектов)и работ, а также с обеспечением безопасности при пользовании недрами, Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами.

Образованная в соответствии с требованиями Конституции РФ система законодательных и нормативно – правовых актов в области охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования представлена в таблице 1.

Таблица 1 – Система экологического законодательства на федеральном и региональном уровнях

Нормативные документы и материалы субъектов Федерации в области оценки воздействия на окружающую среду и государственной экологической экспертизы формируются в соответствии с федеральным законодательством. Так, в Республике Татарстан, Республике Хакасия, Рязанской области приняты и действуют законы об охране окружающей среды. В Саратовской области принят закон «Об отходах производства и потребления на территории Саратовской области». В данном вопросе лидируют специалисты Москомприроды, которые, в частности, первыми разработали предложения о введении Государственной экологической классификации намерений и деятельности и соответствующего проекта Положения.