Субъекты и объекты ЭЭ. Уполномоченные органы государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), основания и случай для ее проведения. Финансирование ГЭЭ

Принципы осуществления экологической экспертизы:

1. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности (любой вид хозяйственной деятельности может влечь экологические последствия для окружающей среды. Обязанность заказчика намечаемой деятельности - дать экологическое обоснование; именно на инвесторе лежит бремя доказательства ее экологической безопасности. Необходимо спрогнозировать воздействие намечаемой деятельности на окружающую среду, обосновать допустимость этого воздействия и предусмотреть необходимые природоохранные меры);

2. Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия реализации объекта экологической экспертизы(адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Заказчик не вправе принимать решение о реализации намечаемой деятельности и осуществлять ее без положительного заключения государственной экологической экспертизы, обязан провести ее до начала деятельности. Этим и определяется обязательность и превентивный характер экологической экспертизы);

3. Принцип комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий(реализуется в соответствии с «Положением по оценке воздействия». Предполагается подготовка заказчиком и проектировщиком-оценщиком «Материалов по оценке воздействия», в которых определяются воздействие, его масштаб, область распространения, изменения в окружающей среде, природных процессах и явлениях, социальной среде и т.д., включая отдаленные последствия реализации проекта. Задача экспертизы: провести «оценку» оценок воздействия, определить достаточность, обоснованность выбранных систем и методов оценивания и прогнозирования, оценить комплексность оценки воздействия);

4. Принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы(обусловлен правом каждого на благоприятную окружающую среду). Он предусматривает обязанность участников эколого-экспертного процесса соблюдать правовые, экологические требования проектирования, размещения, строительства, эксплуатации объектов экспертизы, выявлять, соблюдаются ли нормативы качества окружающей среды в случае реализации проекта. Проектировщик обязан соблюдать нормативы качества среды, допустимого воздействия, экологические стандарты, природоохранные нормы и правила проектирования. Задача эксперта государственной экологической экспертизы – выявление, соблюдение природоохранных и экологических нормативов и требований в проекте);

5. Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу(обязывает заказчика планируемой деятельности обеспечить представление на государственную экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы, оценки его воздействия на окружающую среду, о современной экологической ситуации в регионе, реализации проекта и т.д. Полной является информация, передаваемая органам экспертизы в соответствии с требованиями, которые предъявляются к комплектованию проектной документации. При невыполнении заказчиком принципов достоверности и полноты информации, представленной на экспертизу, эколого-экспертный орган может потребовать дополнительную информацию или вернуть заказчику материл на доработку);

6. Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы(означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение экологической экспертизы и задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на эксперта является противоправным действием);

7. Принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы(Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования. Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке входящих в заключения выводов каждого участника эколого – экспертного процесса и комиссии в целом.

Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы заключается в том, что при планировании, проектировании деятельности заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании.

Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта, другими словами, комиссия не вправе принять положительное заключение государственной экологической экспертизы.

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.

8. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы (является проявлением демократизации российского экологического права и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Данный принцип устанавливает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе; участия общественных организаций (объединений); учета общественного мнения. Невыполнение этой обязанности считается правонарушением и основанием для привлечения виновных лиц к ответственности);

9. Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы (адресован в основном участникам проведения государственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством России).

Законодательство предусматривает два вида экологической экспертизы: государственную и общественную (статья 4 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе»). Проведение таких видов экологической экспертизы имеет юридически значимый характер.

В то же время зачастую используются такие понятия как ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Коммерческая и научная экспертизы не предусматриваются законодательством. Они могут быть отнесены к общественной экспертизе, если проводятся в инициативном порядке, либо к государственной, если представители соответствующих структур привлекаются к проведению государственной экологической экспертизы.

Ведомственная экспертиза также не предусматривается законодательством. Однако, по мнению специалистов, имеет смысл проведение ведомственной экологической экспертизы перед подачей материалов на государственную экологическую экспертизу. В этом бывает заинтересовано само ведомство, если соответствующие материалы оно должно представлять на государственную экологическую экспертизу, и не уверено в экологической обоснованности проекта. Проведение ведомственной экологической экспертизы позволит выявить дефекты проекта и сэкономить финансовые средства на оплату государственной экологической экспертизы. Такая экспертиза носит внутренний служебный характер.

Объектами экологической экспертизы являются:

- проекты и технико-экономические обоснования (ТЭО) строительства и эксплуатации хозяйственных сооружений, а также действующие предприятия и комплексы;

- нормативно-техническая документация на создание новой техники, технологий, материалов, а также на работающее оборудование;

- проекты нормативных и административных актов и действующее законодательство.

Субъектами экологической экспертизы являются:

- законодательные и исполнительные органы государственной власти, а также суды различных уровней;

- специализированные правительственные организации (комитеты, комиссии, агентства, министерства);

- специализированные неправительственные организации (частные, общественные, кооперативные).

Специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы являются уполномоченный на то Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти, специально уполномоченный в области охраны окружающей среды, и его территориальные органы (статьи 10 и 13 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе»). Эти органы имеют исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.

Такими органами в настоящее время являются Министерство природных ресурсов и экологии РФ и его территориальные органы в субъектах Российской Федерации.

Государственная экологическая экспертиза проводится как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Минприроды РФ и ее территориальные органы имеют подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы. Функции экологической экспертизы возложены на Главное управление государственной экологической экспертизы Минприроды РФ (на федеральном уровне) и экспертные подразделения территориальных органов Минприроды РФ (на уровне субъектов Федерации).

Никакой иной государственный или общественный орган не вправе проводить государственную экологическую экспертизу.

Минприроды РФ и ее территориальные органы не имеют права проводить государственную экологическую экспертизу совместно с другими специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды или делегировать право проведения такой экспертизы другим органам.

Объекты государственной экологической экспертизы, проводимой на федеральном уровне, установлены в статье 11 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе».

Основные критерии отнесения объектов государственной экологической экспертизы к федеральному уровню:

- возможность потенциального воздействия на окружающую среду в пределах территории двух или нескольких субъектов Российской Федерации;

- федеральный статус территории, где планируется деятельность.

Все перечисленные в статье объекты государственной экологической экспертизы на федеральном уровне можно объединить в девять групп:

1. Проекты законодательных актов Российской Федерации, нормативно-технические и инструктивно-методические документы, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду. К сожалению, проведение государственной экологической экспертизы указанных проектов затруднено вследствие отсутствия механизма учета заключения государственной экологической экспертизы при их принятии.

2. Предплановая документация, включая материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:

- проекты комплексных и целевых федеральных и межгосударственных инвестиционных программ;

- проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

- проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

- проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации.

3. Документация по конкретным («точечным») объектам хозяйственной и иной деятельности, если она затрагивает интересы сопредельных государств, двух или более субъектов Российской Федерации. Это наиболее распространенная группа материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу. В нее входят технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности (далее - проектов строительства).

Государственная экологическая экспертиза проектов строительства, которая оказывает воздействие на окружающую среду, проводится в обязательном порядке независимо от того, проводилась ли ранее государственная экологическая экспертиза предплановой или предпроектной документации на эту деятельность.

Учитывая важность определения степени экологической опасности объектов намечаемой деятельности, предпроектная документация по экологически опасным объектам подлежит государственной экологической экспертизе как на предпроектной стадии (при обосновании инвестиций и места размещения объекта строительства), так и на стадии проектных материалов (при уточнении технических решений по снижению воздействия на окружающую среду и иных природоохранных мероприятий).

4. Проекты международных договоров. Законодательством о международных договорах процедура государственной экологической экспертизы не предусмотрена. Однако в подготовке проектов международных договоров должны участвовать государственные органы исполнительной власти, чьи интересы затрагиваются. В связи с этим, согласно ФЗ РФ «Об экологической экспертизе» проекты международных договоров, в которых участвует российская сторона, и подписание которых обязывает Россию принимать решения, могущие негативно отразиться на качестве окружающей среды, в процессе их подготовки должны быть направлены в Минприроду РФ на государственную экологическую экспертизу до передачи их в Министерство иностранных дел Российской Федерации и Правительство Российской Федерации.

5. Материалы, обосновывающие соглашения о разделе продукции, концессионные и иные договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении Российской Федерации, а также материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности на всей территории Российской Федерации. Экспертиза этих материалов проводится с целью оценки возможностей лицензиата реализовать свою деятельность в соответствии с природоохранительным законодательством РФ, а также проверки достаточности и экологической обоснованности средств и методов планируемой деятельности (без ущерба окружающей среде при ее реализации).

6. Проекты технической документации на новые технику, технологии, материалы и вещества, сертифицируемые товары и услуги, в том числе закупаемые за рубежом. Например, в эту группу, входят озоноразрушающие вещества, государственная экологическая экспертиза на ввоз которых в РФ и вывоз из Российской Федерации проводится на федеральном уровне. Все стандарты и сертифицируемые товары должны содержать нормы их экологической безопасности.

7. Материалы экологического обследования территорий для придания статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения или зон экологического бедствия, чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации территории этих зон. Например, неоднократно проводилась экспертиза с целью выделения зон экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации (по выделению г. Новокузнецка в зону экологического бедствия). Однако до настоящего времени решения о выделении зон экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации по результатам проведения государственной экологической экспертизы не было.

8. Документация на изменение функционального статуса и характера использования территорий федерального значения. Например, особого рассмотрения требует вопрос проведения государственной экологической экспертизы материалов по переводу лесных земель во вне лесные земли в лесах первой группы для целей, не связанных с ведением лесного хозяйства. В настоящее время государственная экологическая экспертиза материалов, обосновывающих допустимость этого перевода, не предусмотрена.

9. Все перечисленные выше материалы (документация), ранее получившие положительное заключение государственной экологической экспертизы, но в силу объективных (стихийные бедствия, катастрофы и другие изменения в природной среде) и субъективных причин (изменение проектных решений и др.) потерявшие юридическую силу. В качестве таких причин указаны:

- изменение условий природопользования специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей среды;

- реализация объекта государственной экологической экспертизы с отступлением от документации, получившей положительное значение государственной экологической экспертизы и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

- истечение срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- внесение в проектную и иную документацию изменений после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Повторное представление на государственную экологическую экспертизу объектов, потерявших юридическую силу, связано с необходимостью экспертной оценки состояния окружающей среды, ее природных ресурсов, прогноз последствий хозяйственной и иной деятельности в связи с изменением условий природопользования.

Помимо перечисленных, государственной экологической экспертизе повторно подлежат объекты экспертизы, если они были отклонены экспертной комиссией и вновь доработаны по ее замечаниям. При этом проводится повторная государственная экологическая экспертиза.

Приведенный в статье перечень объектов государственной экологической экспертизы на федеральном уровне является открытым.

Объекты государственной экологической экспертизы, проводимой на уровне субъектов РФ, установлены в статье 12 ФЗ РФ «Об экологической экспертизе».

Основные критерии отнесения объектов государственной экологической экспертизы к уровню субъектов Российской Федерации:

- воздействие ограничивается одним субъектом Российской Федерации;

- государственный статус территории, где планируется намечаемая деятельность, и на которую будет оказываться прогнозируемое воздействие (территория субъекта Российской Федерации).

Перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъекта Российской Федерации включает девять типов материалов (документации), регулирующих или обосновывающих хозяйственную или иную деятельность, намечаемую на территории субъекта Федерации.

1. Проекты нормативных правовых актов, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти субъектов РФ, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую среду.

2. Материалы, предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории субъектов РФ.

3. Материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта РФ, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий субъектов Российской Федерации и местного значения.

4. Документацию, обосновывающую соглашение о разделе продукции с субъектами предпринимательской деятельности при пользовании участками недр регионального и местного значения.

5. Все виды градостроительной документации.

6. Технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации объектов хозяйственной и иной деятельности, расположенных на территории субъектов Российской Федерации (за исключением аналогичных объектов экспертизы федерального уровня).

7. Проекты схем охраны и использования природных ресурсов, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, а также иную проектную документацию в этой области, включая проекты лесоустройства, землепользования, охотоустройства.

8. Проекты рекультивации нарушенных земель.

9. Материалы, обосновывающие получение лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, выдача которых не относится к компетенции федеральных органов исполнительной власти.

10. Иные виды документации, обосновывающей деятельность, реализация которой способна оказать воздействие на окружающую среду в пределах территории одного субъекта Российской Федерации.

Такие типы документации, как предплановая и градостроительная, конкретизированы по видам документации. Так, в обязательном порядке на государственную экологическую экспертизу на уровне субъекта Российской Федерации предоставляются следующие виды градостроительной документации:

- схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований;

- генеральные планы городов и других поселений, а также их систем;

- проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;

- генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также различных селитебных и функциональных зон;

- проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений.

В перечень объектов государственной экологической экспертизы на уровне субъектов Федерации включены объекты экспертизы, по которым ранее было дано положительное заключение государственной экологической экспертизы, но в настоящее время потерявшее юридическую силу по тем же причинам, которые указаны и для объектов экспертизы федерального уровня. Эти объекты повторно подлежат государственной экологической экспертизе на уровне субъектов Российской Федерации.

Финансирование государственной экологической экспертизы, в том числе ее повторное проведение, осуществляется за счет средств заказчика документации, на основе сметы расходов на проведение государственной экологической экспертизы.

Смету составляет осуществляющий экологическую экспертизу специально уполномоченный государственный орган на основе «Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации».

Важное значение для определения стоимости проводимой государственной экологической экспертизы имеют три обстоятельства:

- категория сложности объекта государственной экологической экспертизы;

- количество экспертов, привлекаемых для ее проведения;

- продолжительность проведения государственной экологической экспертизы.

Перечисленные заказчиком финансовые средства расходуются исключительно на проведение государственной экологической экспертизы. Специально уполномоченный государственный орган в области экологической экспертизы несет ответственность за целевое использование этих средств.