Федеративное устройство

В Швейцарии федеративная модель складывалась на протяжении всей ее истории. Соотношение полномо­чий между союзным государством и кантонами постоянно пересматривалось и при необходимости регулировалось. Однако основные принципы федеративного устройства не подвергаются изменениям.

Следует обратить внимание, что управление Швейца­рией происходит на трех государственных уровнях: во-первых, на уровне Конфедерации; во-вторых, на уровне 26 автономных кантонов, которые решают, какую степень автономии они передадут на третий уровень, представ­ленный самыми малыми структурными единицами са­моуправления — общинами. Исследователи зачастую выделяют еще и четвертый уровень управления — окру­га — промежуточный уровень между кантонами и комму­нами. Все уровни государственной власти в Швейцарии обладают финансовым суверенитетом, включая право на­логообложения.

Основные принципы организации Швейцарии как федеративного государства определены в части третьей действующей Конституции. Центральным принципом во взаимоотношениях Швейцарской Конфедерации и кан­тонов является выполнение федеративным (союзным) государством только тех задач, которые требуют единооб­разного регулирования или превышают средства канто­нов. Конституция предусматривает сотрудничество между Конфедерацией и кантонами, их взаимное уважение и под­держку. Полномочия Конфедерации закрепляются в таких сферах, как защита окружающей среды, здравоохранение, организация движения транспорта, а также устанавлива­ются принципы рыночно-ориентированной экономики. В налоговой сфере полномочия Конфедерации распростра­няются на товарные продукты («налог на добавочную стои­мость»), доходы и имущество (федеральный налог на доход и состояние гораздо ниже, чем аналогичный кантональный налог). Кроме этих налогов Конфедерация получает про­цент от прибыли коммунальных служб (включая почту, телефон и телекоммуникации) и от особых налогов на то­пливо, алкоголь, сигареты и т.д. Кантоны получают налоги с доходов и имущества и некоторые другие доходы (напри­мер, с недвижимости и предприятий).

Как уже было сказано, швейцарская модель государст­венности исходит из принципа равных суверенных прав для всех кантонов независимо от их различий. Из этого принципа следует обязательная процедура принятия попра­вок к Конституции Швейцарии, которая требует двойного большинства: с одной стороны, для голосующих граждан и, с другой стороны, для кантонов (один кантон — один го­лос, независимо от размера и численности населения). Все кантоны выбирают двух сенаторов. В Совете кантонов ка­ждый кантон представлен двумя представителями, которые избираются от кантона. Швейцарская конституция в рав­ной мере учитывает оба принципа — «один человек — один голос» и «один кантон — один голос».

Кантоны имеют собственные конституции, собственные правительства (как правило, пять членов, избранных насе­лением), в большинстве кантонов созданы однопалатные парламенты.

Кантональные конституции не только закрепляют суве­ренитет кантонов в делах Конфедерации, но являются не­заменимым инструментом закрепления демократических прав граждан, предоставляя им права реально влиять на принятие политических решений. Причем в соответст­вии со ст. 3Конституции Швейцарии кантоны обладают суверенитетом настолько, насколько этот суверенитет не ограничен Конституцией. Без такого делегирования полно­мочий федеральное законодательство не имеет права регу­лировать какие-либо вопросы. В то же время на практике приняты многочисленные конституционные поправки, ко­торые делегируют кантональные полномочия правительст­ву Швейцарской Конфедерации. Большинство этих попра­вок относится к области социального обеспечения.

Длительное время в Швейцарии действует Конферен­ция кантональных исполнительных органов, созданная для поддержания сотрудничества и координации действий между всеми кантонами. ,

Значение коммун в политической системе Швейца­рии как самостоятельного и чрезвычайно важного уровня управления, несомненно, является следствием исторически сложившихся кооперативных структур. Коммуны представ­ляют собой сложившиеся в течение длительного времени административные единицы, имеющие четкие границы, в которых существуют свои (местные) органы самоуправ­ления. Швейцария состоит из 300 коммун, среди которых есть и большие города, и маленькие деревушки. Коммуны весьма разнообразны по типу организации местных органов власти, уровню делегирования полномочий, процедурам или финансовому планированию.

Обычно исполнительную власть в коммунах осуществ­ляет муниципальный совет, который является коллегиаль­ным органом, избираемым гражданами. Как правило, муни­ципальный совет состоит из 5—9 членов.

Высшим органом коммуны может быть общее собрание избирателей или, в более крупных коммунах, — коммуналь­ный парламент. На коммунальном уровне активно приме­няются такие демократические институты, как народная инициатива и референдум. Следует отметить, что строго­го разделения исполнительной и законодательной власти на коммунальном уровне не существует.

Для швейцарцев муниципалитет по значимости приори­тетен, это кооперативная система, которая включает почти все возможные демократические процедуры и институты. Местная администрация ближе к населению, так как решает вопросы проживания, образования, труда, отдыха и охраны здоровья. Недавно к задачам муниципалитетов добавились социальное обеспечение, градостроительство и обустройст­во территории, защита окружающей среды, спорт, отдых, культура и здравоохранение.

Швейцарские исследователи подчеркивают, что «мест­ная автономия — это кантональное право, гарантированное конституционным законодательством»¹. Причем объем пре­доставления этого кантонального права серьезно зависит от национального состава населения кантонов. Если не­мецкоязычные кантоны, которые происходят от торговых кооперативных сообществ, предоставляют своим коммунам очень широкую автономию, то франкоязычные кантоны, которые находятся под влиянием французской системы на­ционального государства, предпочитают более централизо­ванную систему управления. Права и обязанности коммун закрепляются в конституции кантона и в особых кантональ­ных статутах. Значительную роль играет обычное право.

Следует отметить, что до принятия Конституции 1999 г. швейцарская конституция не упоминала о правах и обязан­ностях коммун. При такой ситуации важнейшую роль феде­рального защитника местной автономии коммун выполнял Высший союзный суд.

Так, судебными решениями подтверждалась норма, со­гласно которой правительству кантонов запрещается вме­шиваться в местную автономию, если это законодательно не предусмотрено в конституции кантона или законах. Соглас­но ст. 50 действующей Конституции, автономия коммун га­рантирована в границах, принятых кантональным законом. Более того, Конституция требует, чтобы Конфедерация при­нимала во внимание последствия своих решений для ком­мун и учитывала потребности городов и агломераций.