Создание системы правовых норм, закрепивших характерные черты английской конституционной монархии (Вестминстерской модели) в XVII-XVIII вв.

Процесс формирования конституционной монархии Англии, с характерными чертами ответственности правительства перед парламентом, вотумом недоверия контрмерой против него — роспуском палаты общин, ; партийной принадлежностью премьер-министра, членов кабинета министров и пр., растянулся на длительнoe время и в основных чертах завершился лишь в CVIII в. в результате принятия Трехгодичного акта 1694г., Акта о должностях 1707г.,(отменившего зап­рет для министров занимать место в палате общин) и др., а также в результате утверждения ряда конститу­ционных обыкновений (или конституционных соглаше­ний): о неприменении королем права абсолютного вето на законы, принятые английским парламентом (1707г.), о формировании правительства партией, по­лучившей большинство мест на выборах в Палату об­щин, об объявлении парламентом вотума недоверия правительству (впервые вынесенного в 1782 г.), о фор­мальном праве короля, а фактически правительства, распускать Палату общин с назначением новых выбо­ров (с 1784 г.) и др.

Студенту следует обратить внимание на то, как вме­сте с постепенным ограничением своих обязанностей в силу тех или иных исторических обстоятельств король лишался и своих важнейших государственных прерога­тив.

Монархия и правительство Великобритании

1. Статус Короны

2. Тайный совет

3. Правительство

4. Центральная администрация

Статус Короны

Политическое и юридическое положение британской короны определялось, во-первых, законодательным верховенством парламента и принципом суверенитета нации, во-вторых – традициями исторической конституции, сохранявшей за королями исключительные, иногда главенствующие прерогативы, которые, сохраняясь юридически, не могли получить реализации в практической политике. С XVIII в., в особенности для статуса короны, большую роль стал играть конституционный обычай, которым права и полномочия королевской власти существенно видоизменялись, но соблюдение которого оставалось в большей степени делом текущей политики, а установление часто зависело от совершенно случайных причин.

С 1702 г. на британском престоле находилась Ганноверская династия (после кончины бездетной королевы Анны корона перешла по двоюродной линии к правнукам Якова I)*. Порядок престолонаследия был определен Актом 1701 г. Наследник короны, если не был родившимся в Англии, обязан принадлежать к англиканской церкви. Кроме того, английский король обязан был отказаться от приверженности узкодинастическим интересам: без согласия парламента не могла вестись война за возможные его владения вне Объединенного королевства.

* В 1917 г. король Георг VI переиначил название династии по причинам германофобии в годы Первой мировой войны в историческую – Виндзорскую.

Исторический титул британских королей – «Божией милостью, король Британцев, защитник веры» – сложился в XVIII в. До 1801 г. за британским монархом сохранялся также восходящий к средневековью титул французких королей. Королевская семья также имела особый статус.

Конституционными обычаями предусматривалось, что положение и права короны могут меняться в зависимости от законодательной воли парламента. Вступление на престол сопровождалось коронацией, однако юридического значения эта процедура более не имела.

Полномочия и прерогативы короны формально-юридически были весьма значительны. Король считался главой государства, его особа была священна и неприкосновенна. В начале XVIII в. окончательно были восприняты принципы: «Король не может ошибаться» и «Король не может делать зла», – которые устанавливали политическую и юридическую безответственность короны. Королю принадлежала в полном объеме правительственная, или исполнительная, власть. Он обладал верховенством над церковью, в т. ч. правом назначения на церковные должности. Короне принадлежали внешнеполитические прерогативы: посылка послов, объявление войны, заключение мира. Король предоставлял права гражданства, даровал почетные титулы и звания, в том числе дворянские и статус лорда (если таковой не был наследственным). Чеканка монеты также относилась к прерогативам короны. От имени короля вершился суд. Король возглавлял армию и флот.

Корона считалась находящейся в сфере действия закона. Вне закона король был вправе делать всё, что пожелает. Его особа считалась всегда в гражданском состоянии совершеннолетия (существовал также и институт регентства). Корона номинально сохраняла права верховной собственности на английскую почву, порты и гавани.

Корона формально оставалась неотъемлемой частью парламента и в качестве таковой обладала законодательными прерогативами. Ей принадлежало право законодательной инициативы и, что важнее, право вето на парламентские билли. Однако последний раз такое право было применено в 1707 г.

Со времени реставрации Стюартов установилось правило ежегодного утверждения финансовых расходов короны. Они представляли т.н. цивильный лист, в рамках которого корона могла относительно свободно распоряжаться поступлениями. Цивильным листом предусматривались расходы не только на личные дела короля и содержание двора, но и на государственно-представительские функции, на жалованье судьям, на пенсии и т. п. Только с 1758 г. цивильный лист стал предусматривать преимущественно собственные расходы короны. С 1809-1810 гг. было признано, что корона может иметь и частные доходы за счет собственных имуществ.

Королевский двор сохранял общегосударственное значение и был как бы неотъемлемой, но особой частью центральной администрации. Его составляли департаменты четырех важнейших лиц двора: 1) лорда-сенешала, или главноуправляющего двором и имениями; 2) лорда-камергера; 3) лорда-конюшего; 4) лорда-хранителя гардероба. В ведении лорда-камергера помимо дворцовых дел было управление театрами, медицинским делом. Некоторые из административных должностей считались наследственными и составляли прерогативу знатных фамилий. Большое значение при дворе сохранял лондонский архиепископ (Кентерберийский), который исполнял обязанности настоятеля королевской часовни и, соответственно, духовника.

Тайный совет

Юридически полнота правительственной власти была в руках короны, учреждения которой и составляли важнейшие правительственные институты. Фактически же (и в развитие основных конституционных принципов о верховенстве) парламент играл с конца XVII в. главную роль в правительственной деятельности.

Тайный совет короля оставался формально главным (и единственно существующим на основании закона) правительственным институтом. Первоначально в его состав входили традиционные чины высшей королевской (и общегосударственной) администрации: канцлер, казначей, судьи Суда королевской скамьи, администраторы имений, представители знати, чиновники по выбору канцлера и короля. С 1669 г. численность совета возросла до 30 человек, в том числе 15 входили в него по должности, 10 – как члены Палаты лордов и 5 – из Палаты общин, которых выбирал монарх. С этого времени Тайный совет стал до известной степени самостоятельным учреждением по отношению к короне, как бы хранителем интереса монархии. Такая роль в особенности усилилась в период председательства в совете графа Шефстбери, бывшего видным деятелем вигской партии. К XIX в. Тайный совет стал представлять в большей степени государственно-политический институт, совокупность советников, чем реально действующее правительственное учреждение. В его состав входило до 200 советников, получивших такое звание либо по государственной и церковной должности, либо специально пожалованных королём (в начале XIX в. советников было 174, в 1855 г. – 192). Членами совета обязательно состояли архиепископы, высшие должностные лица государства, председатели трёх верховных судов общего права, спикер Палаты общин, послы, главнокомандующие, адмиралы и т. д. Созывался и распускался совет монархом. После смерти монарха считалось, совет действует ещё 6 месяцев для обеспечения правильного престолонаследия. Для принятия решений, которые имели только рекомендательное значение, необходимо было мнение всего 6 советников. Члены совета исполняли свои должности без жалованья, как почетную государственную обязанность. Должность советника подразумевала участие в обсуждении государственных вопросов, сохранение государственных и дворцовых тайн, обязанность подавать «лучшие по должности советы». Советники имели право в любое время быть выслушанными монархом – как персонально, так и коллегиально.

Полномочия Тайного совета носили политический и юридический характер. Тайный совет рассматривал обвинения в государственной измене, для чего в нем был образован особый Юридический комитет. На протяжении XVII-первой половины XIX в. при нем сложилось также несколько специализированных бюро и комитетов (по образованию, по торговле и внешней политике и др.), которые стали частями формирующейся центральной администрации.

Правительство

Собственно правительства как административного целого юридически не существовало (не было никакого закона, которым бы определялись его состав, полномочия, порядок образования и т. п., включая взаимоотношения с короной и парламентом). Текущей правительственной деятельностью занимался кабинет министров, назначенных короной во исполнение общего принципа конституции, что «король управляет страной посредством своих министров». По существу им и принадлежала исполнительная власть. Со времени переворота 1688 г. кабинет считался в большей степени парламентским, поскольку его состав определялся монархом в зависимости от соотношения партийных фракций в Палате общин.

Юридически кабинет был всего лишь фракцией Тайного совета и представлял постоянное совещание (1) высших должностных лиц страны и (2) специальных секретарей, которым поручались отдельные ведомства управления. Само название Cabinett Council, собственно, впервые появилось еще до Революции, когда был образован т. н. Второй комитет по управлению Шотландией (1637) с этим обозначением. Номинально главой кабинета был монарх. Однако со времени правления Георга I (перв. четв. XVIII в.), который практически не знал английского языка и поэтому не посещал заседаний министров, установился конституционный обычай, согласно которому монарх не присутствует на заседаниях кабинета и не вмешивается непосредственно в его деятельность. Тогда же появляется условный ранг первого министра (первым премьером был Р. Уолпол), но юридически его особый статус никогда признан не был и не давал никаких полномочий. Образовывал правительство по-прежнему монарх.

Политическую часть правительства составляли высшие должностные лица государства: лорд-казначей, он же премьер-министр, лорд-председатель Тайного совета, лорд-канцлер, он же председатель Палаты лордов, финансовый канцлер, лорд-хранитель печати, 1-й лорд Адмиралтейства, директор почт, председатель Бюро торговли Тайного совета и другие лорды и назначенные чиновники. Административную и самую реально важную часть составляли секретари. Их должность восходила еще ко временам абсолютной монархии (см. § 26.3). При реставрации монархии Карл II учредил должности 3 государственных секретарей. Затем (1740) их число сократилось до двух: по внешним и по внутренним делам. В 1768 г. был восстановлен секретариат по управлению колониями, в середине XIX в. учреждены еще два – военных дел (1854) и по управлению Индией (1858). В строгом и узком смысле собрание секретарей – секретариат – и составлял правительство, занятое управлением конкретными ведомствами.

В составе Секретариата государственные секретари были равны друг другу, они вместе несли ответственность за государственные бумаги. Каждому полагались государственная печать и жалованье.

При секретаре было по двое заместителей: первый – парламентский, ведавший политикой ведомства и покидавший свой пост вместе с секретарем в случае поражения в парламенте его партии. Второй – постоянный, отвечавший за работу аппарата секретариата ведомства и собственно за состояние дел отрасли.

Формально-юридически правительство (министры и секретари) действовали во исполнение приказа короля. Неоднократные и настойчивые попытки парламента более значимо определять правительственную деятельность привели к тому, что в конце XVIII – первой половине XIX в. кабинет осуществлял управление страной на основании принципа ответственного правительства. В начале XVIII в. парламент принял ряд законов, которыми изменялось положение должностных лиц правительственной администрации: впредь они могли быть одновременно членами Палаты общин. Это установило более тесную связь кабинета и вообще правительства с парламентом. В 1782 г. состоялась впервые в Англии полная отставка кабинета, следуя выраженному парламентскому недоверию его политике. Однако требование соответствия правительственной политики и состава кабинета парламентскому большинству еще очень долго не считалось определяющим. В особенности в правление короля Георга III (вторая половина XVIII в.), который назначал кабинет, руководствуясь собственными симпатиями и представлениями о политике. В случае расхождений с парламентом кабинет имел право инициировать перед королем роспуск парламента и новые выборы. До середины XIX в. судьба правительства в большей степени зависела от усмотрения короны и политической элиты, чем от доверия или недоверия Палаты общин: так, кабинету У. Питта в 1785 г. выражалось недоверие до 5 раз, а кабинету герцога Мельбурна в 1830-е гг. до 58 (!) раз, и оба они оставались у власти. Только в 1852 г. в связи с парламентскими реформами и формированием системы новых политических партий окончательно был признан принцип ответственного кабинета: при выражении ему недоверия в Палате общин, кабинет уходил в отставку.

Кабинет не считался вполне независимым и от короны. В 1851 г. особым меморандумом премьер-министру монарх напомнил, что общую санкцию на правительственную деятельность нельзя видоизменять в ходе исполнения.