Международные организации и интеграция на Ближнем и Среднем Востоке

Несмотря на географическую компактность и кажущуюся однородность, Ближний и Средний Восток не является единым интеграционным пространством — многостороннее объединение, включающее в себя все или почти все государства региона (как в Африке или Западном полушарии), здесь отсутствует. Характерной особенностью интеграции на Ближнем и Среднем Востоке можно назвать крайнюю политизацию процесса — интенсивность экономического взаимодействия государств региона напрямую зависит, прежде всего, от состояния ближневосточного конфликта. Арабские государства, занимающие различные позиции в отношении Израиля и Запада, с трудом приходят к консенсусу в международных институтах, что особенно негативно сказывается на деятельности крупнейшего объединения арабского мира — Лиги арабских государств. Интеграционные процессы на территории Ближнего Востока осуществляются в рамках двух многофункциональных международных организаций — Лиги арабских государств и Совета Сотрудничества арабских государств Персидского залива, а также ряда специализированных институтов и форумов наподобие действующего с 1994 г. МЕНА-саммита (Middle East &North Africa).

Лига арабских государств была создана в 1945 г. на конференции в Каире в составе семи стран (Египет, Сирия, Трансиордания, Ливан, Саудовская Аравия, Йемен; в настоящее время в состав ЛАГ входят 22 члена, включая ООП). Идейной основой ЛАГ послужила политическая философия панарабизма, получившая свое официальное выражение в так называемых Хашимитских проектах, выдвинутых в 1943 г. правящими династиями Ирака и Трансиордании при поддержке Великобритании. Эти программы предусматривали создание Великой Сирии, куда должны были войти Сирия, Ливан, Палестина и Трансиордания. Впоследствии к перечисленным государствам предполагалось присоединить Ирак так, чтобы вместе с Великой Сирией он образовал Благодатный полумесяц. Хашимитские проекты не встретили одобрения в Сирии и Ливане, которые боялись утратить свой едва обретенный республиканский строй в составе новообразованного монархического государства, а также Франции, не желавшей уступать Великобритании первенство в обустройстве послевоенного Ближнего Востока. В итоге инициативу по созданию многостороннего объединения в арабском мире перехватил Египет, руководствовавшийся в своей внешней политике принципами партикулярного национализма. В сентябре 1944 г. в Александрии собрался Подготовительный комитет, в задачу которого входила разработка проекта будущего арабского объединения. Результатом совместной деятельности представителей различных арабских государств стал «Александрийский протокол», где было зафиксировано намерение создать объединение конфедеративного типа; в документе тем не менее говорилось, что Комитет надеется на достижение большей степени единства арабских государств. «Александрийский протокол» был весьма негативно воспринят в арабских государствах: многие из подписавших его политических деятелей лишились своих постов, египетский премьер-министр М. Наххас-Паша был объявлен предателем, а в Ливане документ сочли угрозой для национального суверенитета. Принятый в марте 1945 г. Устав Лиги арабских государств уже не содержал никаких намеков на создание федерации; вместо единого арабского государства была образована международная организация, ставящая своей целью «обеспечить более тесные отношения между государствами — членами Лиги; координировать их политические действия… обеспечить их безопасность и суверенитет и рассматривать вообще все вопросы, затрагивающие арабские страны и их интересы».

Несмотря на столь явное нежелание давать обязательства в области создания арабской федерации, в течение нескольких десятилетий после появления ЛАГ лидеры различных государств Ближнего Востока пытались реализовать идею создания Великой Сирии и Благодатного Полумесяца. Вплоть до 1970-х гг. в арабском мире возникали и исчезали недолговечные федерации из двух или трех стран в различных комбинациях. Инициаторами и участниками подобных проектов в разное время выступали Египет, Сирия, Ливия, Ирак, Иордания; эти объединения возникали либо между социалистически ориентированными (Египет, Сирия, Ирак после 1958), либо между монархическими (Ирак до 1958, Иордания) государствами и были соответствующим образом вписаны в контекст холодной войны в регионе. Наиболее жизнеспособным объединением оказалась Объединенная арабская республика, созданная в 1958 г. по инициативе Дамаска и включавшая наряду с Сирией Египет. Проект федерации двух светских социалистически ориентированных государств оказался несостоятельным, поскольку более развитая египетская экономика фактически поглотила сирийскую, что привело в итоге к военному перевороту в Дамаске и распаду ОАР в 1961 г. К началу 1970-х гг. историческое фиаско панарабизма как идейной основы для государственного строительства на Ближнем Востоке стало очевидным. Несмотря на то что тезис о «единой арабской родине» еще остается зафиксированным в ряде официальных документов (например, в конституции Сирии), он полностью утратил свою актуальность. Ведущим направлением деятельности ЛАГ является обеспечение региональной безопасности. В 1950 г. члены организации подписали Договор о совместной обороне и экономическом сотрудничестве арабских государств, в котором был заложен принцип коллективной обороны. На основании Договора о совместной обороне в рамках ЛАГ начала складываться система соответствующих институтов, главным из которых стал Объединенный военный совет, включающий министров обороны и начальников генеральных штабов. Непосредственным поводом для подписания договора 1950 г. стало поражение арабов в первой арабо-израильской войне. Палестинская проблема находилась в центре внимания членов ЛАГ с момента основания организации. Именно ЛАГ занялась созданием органов палестинского управления еще в период действия британского мандата. Уже в декабре 1945 г. Лига начала бойкот еврейских предпринимателей, осуществлявших свою деятельность на территории подмандатной Палестины — в настоящее время бойкот соблюдают лишь Сирия и Ливан, остальные члены ЛАГ один за другим отказались от подобной политики. Вновь образованному государству Израиль ЛАГ объявила войну до победного конца, а после завершения первой арабо-израильской войны официально заявила, что любое государство, заключившее сепаратное соглашение с «сионистским образованием», будет немедленно изгнано из организации. В соответствии с этим заявлением ЛАГ воспрепятствовала попыткам Иордании подписать с Израилем соглашение о ненападении в 1950 г., а в 1979 г. на 10 лет исключила из своего состава Египет. В 1967 г. в ходе шестидневной войны ЛАГ выступила с Хартумской резолюцией, где был сформулирован принцип «трех нет»: никакого мира с Израилем, никакого признания Израиля, никаких переговоров с Израилем. В последующие десятилетия ЛАГ, руководствуясь Хартумской резолюцией, традиционно занимала крайне жесткую позицию в палестинском вопросе. Ситуация кардинально изменилась только в XXI в., когда Саудовская Аравия выступила с «арабской мирной инициативой» на саммите ЛАГ 2002 г. в Бейруте; на последующих саммитах Лиги Саудовская Аравия и Иордания неоднократно возвращались к этим предложениям. Тем не менее члены ЛАГ готовы идти на уступки Израилю лишь в определенных пределах: осенью 2010 г. именно Лига арабских государств заблокировала прямые палестино-израильские переговоры после отмены моратория на строительство еврейских поселений на Западном берегу р. Иордан. Наряду с палестинской проблемой ведущим направлением деятельности ЛАГ является экономическое сотрудничество. Основополагающим документом в данном случае также стал Договор о совместной обороне и экономическом сотрудничестве, предусматривавший создание Совета на уровне министров экономики. Совет начал действовать в 1953 г., а в 1962 г. отделился от ЛАГ, превратившись в самостоятельный институт — Арабский социально-экономический совет. Важнейшей интеграционной инициативой ЛАГ стало подписание в 1964 г. соглашения об арабском экономическом единстве. Однако подлинное интеграционное оживление в арабском мире началось только в 1990-е гг.

, сделавшись, таким образом, одним из результатов ближневосточного мирного процесса. В 1994 г. в Касабланке состоялся первый МЕНА-саммит — в рамках этого института происходит обсуждение сотрудничества в области транспорта, энергоснабжения, охраны окружающей среды, сельского хозяйства. В 2004 г. 17 государств — членов ЛАГ подписали Агадирское соглашение о создании ГАФТА (Greater Arab Free Trade Area), вступившее в силу с 1 января 2005 г. Процесс экономической интеграции в арабском мире сопряжен не только с политическими, но и с экономическими сложностями, которые заключаются, прежде всего, в однотипности экономик и сходстве внешнеторговой специализации. Последние саммиты ЛАГ красноречиво свидетельствовали о том, что престиж Лиги как форума для межарабского диалога и влиятельного в регионе политического института заметно упал. На саммите 2005 г. в Алжире присутствовали представители всего лишь 13 из 22 государств: ряд лидеров просто проигнорировали приглашение алжирского президента. Юбилейный Двадцатый саммит 2008 г. в Дамаске оказался фактически провальным из-за непопулярности Сирии в регионе: главы ряда государств демонстративно отправили вместо себя своих представителей. В 2008 г. впервые в истории ЛАГ государство-член бойкотировало встречу на высшем уровне: премьер-министр Ливана возложил на Сирию ответственность за внутриполитический кризис в его стране и категорически отказался прибыть в Дамаск. На фоне политических разногласий и отсутствия видимых достижений в интеграции члены Лиги арабских государств приступили к реформированию организации. Процесс реформирования начался еще в 1990 г., когда был разработан большой пакет предложений, так и оставшихся нереализованными. С точки зрения реформирования Лиги наибольшее значение имел саммит 2005 г. в Алжире, в ходе которого были впервые за 60 лет внесены изменения в Устав, принято решение о создании панарабского парламента — решения в новом представительном органе должны приниматься не консенсусом, как в самой ЛАГ, а 2/3 голосов или простым большинством (в зависимости от важности обсуждаемого вопроса). Тем не менее, несмотря на попытки членов организации сделать ее более эффективной, ЛАГ продолжает оставаться довольно рыхлым политическим институтом, принятие решений в котором сопряжено с большими трудностями, и в силу внутренней конфликтности не способным играть определяющую роль в региональных делах.

Гораздо более успешно развивается сотрудничество в рамках другой многофункциональной организации — Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива (ССАГПЗ). ССАГПЗ возник в 1981 г. в составе 6 государств: Саудовской Аравии, Кувейта, Омана, Бахрейна, Катара и Объединенных Арабских Эмиратов. Важнейшей предпосылкой появления этого объединения стало обретение суверенитета бывшими британскими протекторатами (княжествами Договорного Омана, Катаром и Бахрейном), первоначально предпринявшими попытку создать федерацию. Эта идея не осуществилась в полном объеме: в 1971 г. было создано федеративное государство Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ) и провозглашена политическая независимость Катара и Бахрейна, не вошедших в состав ОАЭ. В качестве исторической предпосылки создания ССАГПЗ можно назвать и политику Саудовской Аравии, крупнейшего и ранее всех среди аравийских монархий получившего независимость государства. С 1932 г. политика КСА была нацелена на закрепление связей между ней и небольшими аравийскими государствами, в которых Эр-Рияд видел «стратегический тыл королевства». Уже после получения государствами Аравийского полуострова независимости Эр-Рияд оказывал некоторым из них экономическую помощь и пытался взять на себя роль гаранта безопасности в субрегионе. Общая ситуация на Ближнем Востоке, сложившаяся в конце 1970-х — начале 1980-х гг. также подталкивала малые государства к объединению. Прежде всего, перед ними стояла задача сдерживания экспансии Ирана, который еще до исламской революции 1979 г. неоднократно (иногда при поддержке США) выдвигал проекты создания военного блока в составе аравийских стран и Ирана, неизменно встречавшие критику со стороны аравийских правительств. Факторами, осложнявшими отношения Ирана с его соседями по Персидскому заливу, являлись оккупация Ираном в 1971 г. трех островов, принадлежавших ОАЭ, его притязания на Бахрейн, влияние на шиитские меньшинства в аравийских государствах и традиционное соперничество Тегерана и Эр-Рияда за лидирующие позиции в регионе. После исламской революции 1979 г. Тегеран стал открыто заявлять о необходимости свержения «проимпериалистических» монархических режимов Персидского залива. К этому добавился ввод советских войск в Афганистан, усиление советского влияния в Эфиопии и Южном Йемене и подписание Египтом Кэмп-Дэвидских соглашений. Основу для появления ССАГПЗ заложило также экономическое сотрудничество. На протяжении 1970-х гг. аравийскими странами создавались многочисленные международные компании (авиакомпания Gulf Air, международный банк Gulf International Bank, инвестиционная организация стран Залива — Gulf Industrial Investment Organization). В 1977 г. с участием шести государств Залива и Ирака была учреждена организация для консультаций по вопросам промышленности со штаб-квартирой в Дохе, что явилось важным шагом в осуществлении координации промышленных планов. В этот же период возникли совместные предприятия в цементной промышленности, производстве алюминия и стали. Проводились регулярные встречи министров торговли, информации, промышленности и сельского хозяйства. В конце 1970-х гг. были созданы такие организации в области информации, как Gulf News и Gulf Television.

Едва ли не самым важным объединяющим фактором стало типологическое сходство государств-членов. Монархии Персидского залива имеют в целом близкие государственные структуры, центром которых являются вышедшие из родоплеменной среды правящие семейства. Кроме того, все шесть государств избрали путь рыночного развития экономики при значительной регулирующей роли государства.

Инициатором создания ССАГПЗ стал Кувейт — второе по значимости государство, после Саудовской Аравии в субрегиональной расстановке сил. Джабер Аль-Ахмед Ас-Сабах, премьер-министр и впоследствии эмир Кувейта, впервые выдвинул интеграционный проект для государств залива еще в 1976 г. Непосредственным поводом для создания ССАГПЗ послужило начало ирано-иракской войны в 1980 г., которая, с одной стороны, угрожала безопасности стран региона, а с другой лишала обе региональные державы, претендовавшие на центросиловые позиции в зоне Персидского залива, возможности противодействовать созданию организации. Решение о создании ССАГПЗ было принято на совещании министров иностранных дел шести стран, состоявшемся в Эр-Рияде в феврале 1981 г. Первое совещание в верхах состоялось в Абу-Даби в мае 1981 г. на встрече в Абу-Даби была одобрена структура и устав Совета.

По Уставу, Совет является закрытой организацией, его членами могут быть только шесть аравийских монархий, участвовавших в совещании в Эр-Рияде в 1981 г.; тем не менее расширение организации представляется вполне возможным ее создателям. Наибольшими шансами из вероятных претендентов обладает Йемен, единственное немонархическое государство Аравийского полуострова. С 2001 г. Сана участвует в работе некоторых комитетов ССАГПЗ, окончательное же присоединение Йемена планируется в 2016 г.

Создатели ССАГПЗ в официальной риторике неоднократно подчеркивали, что их объединение не является военным блоком или пактом, направленным против какого-либо государства. Они провозгласили образцом для своей деятельности В., то есть институт, направленный на экономическое, а не политическое или военное сотрудничество. Цели, сформулированные в Уставе, затрагивали только социально-экономическую область: главной задачей организации было провозглашено достижение координации, кооперации и интеграции между членами организации в экономической и социальной областях с целью постепенного содействия их полному объединению.

В 1981 г. шестерка государств подписала Единое экономическое соглашение ССАГПЗ, представлявшее собой программу из семи разделов, каждый из которых посвящен определенной сфере деятельности: торговому обмену, движению капиталов, трудовым ресурсам и правилам ведения экономической деятельности, координации планов экономического развития, техническому и валютно-финансовому сотрудничеству, а также сотрудничеству в области транспорта и коммуникаций. Специфика экономического взаимодействия государств — членов ССАГПЗ определяется в первую очередь их статусом нефтеэкспортеров. В 1985 г. была утверждена Единая стратегия промышленного развития, в которой ставилась задача диверсифицировать основанную на нефти промышленную базу и расширить ассортимент производимых промышленных товаров.

ССАГПЗ стал ведущим интеграционным объединением развивающихся стран. Уже с 1 марта 1983 г. вступил в силу (с некоторыми ограничениями) договор о введении беспошлинной торговли сельскохозяйственными и промышленными товарами национального производства. В 2003 г. в рамках ССАГПЗ начал функционировать таможенный союз, а в 2008 г. шестерка аравийских государств вышла на этап Общего рынка. Предполагалось, что члены ССАГПЗ уже к 2010 г. перейдут к единой валюте, однако из-за разногласий между Саудовской Аравией и ОАЭ срок создания валютного союза был передвинут на 2013 г. Предполагается, что названием единой валюты будет слово «халиджи», что в переводе с арабского означает «залив». Несмотря на заверения аравийских лидеров в том, что ССАГПЗ не претендует на роль военного центра силы, именно вопросы координации и упрочения сотрудничества в военной сфере и в области обеспечения региональной безопасности занимают центральное место в деятельности Совета. Аравийским монархиям удалось очень быстро прийти к консенсусу относительно целей и задач экономического сотрудничества, но достижение единства взглядов по вопросам совместного обеспечения безопасности потребовало более длительного времени. Разногласия между членами Совета вызывала в первую очередь степень возможного участия иностранных государств в обеспечении их безопасности. Оман, обладавший уже сложившимися традициями сотрудничества с США и Великобританией, высказывался за более тесное взаимодействие с западными державами. Саудовская Аравия занимала промежуточную позицию, считая необходимой как военную интеграцию в рамках ССАГПЗ, так и помощь со стороны Вашингтона, с которым Эр-Рияд поддерживал «особые отношения». Кувейт же настаивал на преимущественной опоре стран — членов ССАГПЗ на собственные силы. Кроме того, между аравийскими государствами наметились очевидные разногласия по вопросу темпов развития военного сотрудничества. Саудовская Аравия предлагала форсировать этот процесс и выступала за создание единых вооруженных сил и командования, унификацию вооружения и скорейшее подписание соглашения о коллективной обороне. Этот план, предусматривавший полную военную интеграцию государств ССАГПЗ, вызвал возражения со стороны других членов объединения, поскольку малые государства опасались оказаться в полном подчинении у Саудовской Аравии, обладающей бoльшим военным потенциалом. На совещании в верхах, состоявшемся в Манаме в ноябре 1982 г., был одобрен принцип поэтапности в осуществлении сотрудничества в военной области. В 1984 г. было принято Соглашение о единой оборонной стратегии, основные положения которого сводились к следующему: опора на собственные силы и отказ от обращения к военной помощи государств, входящих в НАТО и ОВД; оказание коллективной помощи любому члену ССАГПЗ, ставшему жертвой агрессии; диверсификация источников приобретения вооружений. На основе единой оборонной стратегии были созданы совместные вооруженные силы ССАГПЗ под названием «Щит полуострова». Впрочем, несмотря на все усилия Саудовской Аравии (именно ее представитель встал во главе этого формирования), малые государства ССАГПЗ не проявляли должного внимания к объединенным вооруженным силам — в итоге «Щит полуострова» так и не превратился в мощную региональную силу, способную обеспечивать безопасность членов ССАГПЗ. Максимальная численность ОВС достигала 25 тысяч человек (1996), в настоящее время эта цифра снизилась до 5 тысяч. Кризис в зоне Персидского залива 1990–1991 гг. продемонстрировал военную слабость аравийской «шестерки» и заставил ССАГПЗ пересмотреть свою позицию в отношении помощи со стороны иностранных государств. В первой половине 1990-х гг. большинство стран ССАГПЗ заключили договоры или соглашения о военном сотрудничестве и совместной обороне с США, Великобританией, Францией и Италией, а Кувейт в 1993 г. подписал соглашение о военном сотрудничестве с Россией. На основании подписанных документов аравийские монархии закупили за рубежом крупные партии разнообразных вооружений и военного имущества (в основном в США, странах Западной Европы, а Кувейт и ОАЭ — отчасти в России). Укрепление военно-политических связей с Западом и Россией не означало тем не менее отказа от продолжения усилий по военной интеграции в рамках ССАГПЗ. 31 декабря 2000 г. страны «шестерки» подписали пакт о совместной обороне, предусматривавший формирование объединенных сил быстрого реагирования численностью 20–22 тысяч человек для отражения агрессии против любого государства — члена ССАГПЗ. В 2002 г. члены ССАГПЗ приняли решение о создании еще одного органа по координации деятельности в оборонной сфере — Высшего военного комитета по обеспечению коллективной безопасности и повышению обороноспособности. Несмотря на наличие разногласий между аравийскими монархиями, ССАГПЗ за относительно короткий период сумел достичь достаточно высоких стадий интеграции — как экономической, так и военной (следует отметить, что военная интеграция, а тем более наличие объединенных вооруженных сил не является распространенным феноменом для организаций развивающихся стран). ССАГПЗ, безусловно, является «центром силы» и экономического притяжения для арабских и, что не менее важно, неарабских государств Ближнего и Среднего Востока.

Специфической чертой интеграционных процессов на БСВ является также маргинализация нескольких важнейших экономик — Израиля, Ирана и Турции: первые два государства вообще не принимают участия в региональных многосторонних проектах, последнее же подключилось к ним лишь относительно недавно. Для внешнеэкономической деятельности Турции и в особенности Израиля характерна ориентация на внерегиональные государства и объединения (в первую очередь на США и страны Европейского Союза). И Турция, и Израиль стали ассоциированными членами ЕС, соответственно в 1963 и 1995 гг. Турция также является основателем и активным участником Организации Черноморского экономического сотрудничества, которая в момент ее создания (1991) рассматривалась Анкарой как альтернатива полноценному членству в Евросоюзе. Приход к власти в Турции умеренных исламистов в 2002 г. и ее политика по созданию «пояса добрососедства» способствовали подключению Анкары к деятельности многосторонних объединений Арабского мира. С 2006 г. под эгидой Лиги арабских государств ежегодно проводятся Турецко-арабские экономические форумы. На Пятом форуме 2010 г. министр иностранных дел Турции А. Давутоглу объявил о совместном решении Турции, Сирии, Иордании и Ливана создать зону свободной торговли и безвизового режима. Аутсайдером в региональных интеграционных процессах является и крупнейшая экономика в исламском мире — Иран. Несмотря на то что геополитически Исламская республика тяготеет к Ближнему и Среднему Востоку, ее внешнеэкономическая активность в значительной степени диверсифицирована и направлена на государства Центральной Азии, АСЕАН, ЕС, Латинской Америки, а также на Китай и Японию. В 1985 г. Иран совместно с Турцией и Пакистаном выступил в качестве основателя Организации экономического сотрудничества, куда после распада СССР вошли республики Центральной Азии и Афганистан.