Особенности институциональной структуры региона

С момента появления на мировой сцене Содружества прошло двадцать лет. За это время независимые государства артикулировали, кто в большей, кто в меньшей степени, свой путь развития и интеграции в мировое сообщество. При этом многие факторы, которые нивелировались при жизни в общем государстве, вышли на первый план в самостоятельных. Со временем национальные, культурные и религиозные различия стали играть все более заметную роль. Независимые государства стали ориентироваться на различные центры силы. Кроме того, организационно-правовая структура СНГ давала и дает возможность не участвовать в тех соглашениях, которые страна считает не важными для себя. Это привело к двум, на наш взгляд очень важным, следствиям. Во-первых, таким образом в СНГ сложилась модель «разноскоростной и разноформатной» интеграции, во-вторых, наиболее важные договоренности были «продублированы» между государствами в двустороннем или ином формате.

Несмотря на то что все новые независимые государства провозгласили приверженность верховенству закона и соблюдению норм международного права, в реальности в рамках СНГ, это было не совсем так. В случае России это подтверждается появлением термина «ближнее зарубежье», то есть зарубежье, но все-таки другое. В аналитическом докладе об итогах деятельности Содружества, представленном на рассмотрение юбилейного саммита СНГ 30 ноября 2001 г., отмечалось, что половина его участников присоединилась лишь к 40–70 % подписанных в рамках Содружества документов . В определенной степени это стало следствием политико-организационной структуры СНГ. К настоящему времени в СНГ для выполнения целей и задач Содружества было создано более 70 межгосударственных и межправительственных органов, занимающихся координацией деятельности государств-участников. Образование девяти основных из них специально предусмотрено Уставом Содружества.

Совет глав государств (СГГ) является главным органом Содружества. В нем на высшем уровне представлены все государства-члены. Он принимает решения по принципиальным вопросам, связанным с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов. Совет глав правительств (СГП) координирует сотрудничество органов исполнительной власти государств-членов в экономической, социальной и иных сферах общих интересов.

Вопрос о разграничении компетенции СГГ и СГП уточняется в принятом Советом глав государств 2 апреля 1999 г. Решении о разграничении полномочий между Советом глав государств и Советом глав правительств Содружества Независимых Государств. В соответствии с ним СГГ, как высший орган Содружества, обсуждает и решает любые принципиальные вопросы Содружества, связанные с общими интересами государств-участников. СГГ на своих заседаниях также принимает решения, касающиеся внесения поправок в Устав СНГ, создания новых или упразднения существующих органов СНГ, совершенствования структуры и деятельности органов СНГ, назначения (утверждения) руководителей органов, отнесенных к его компетенции, делегирования полномочий нижестоящим органам; утверждения положений об органах, отнесенных к его компетенции. СГП координирует сотрудничество органов исполнительной власти в экономической, политической, социальной и иных сферах общих интересов. СГП решает следующие вопросы: реализация поручений СГГ, данных им СГП; реализация положений, зафиксированных в Договоре о создании Экономического союза, а также практического функционирования зоны свободной торговли; принятие совместных программ развития промышленности, сельского хозяйств и других отраслей экономики и их финансирования; развития систем транспорта, связи, энергетических систем; сотрудничество в вопросах тарифной, кредитно-финансовой и налоговой политики; разработка механизмов, направленных на формирование научно-технического пространства.

Совет министров иностранных дел государств — членов Содружества (СМИД). Интересы каждого государства в этом Совете представляет министр иностранных дел. Заседания СМИД проводятся не реже одного раза в три месяца. Он решает задачи координации внешнеполитической деятельности государств — членов Содружества по вопросам, представляющим взаимный интерес, и обеспечения эффективности их совместных действий во внешнеполитической сфере, развития и укрепления сотрудничества СНГ с ООН и ОБСЕ, а также другими международными организациями в политической, экономической, социальной, гуманитарной и иных сферах.

Совет министров обороны государств — участников Содружества (СМО) координирует вопросы военной политики и военного строительства государств — участников Содружества. Членами Совета являются министры обороны государств СНГ (кроме Молдовы, Туркменистана и Украины). СМО осуществляет координацию военного сотрудничества государств — участников Содружества; разрабатывает и представляет на рассмотрение Совета глав государств и Совета глав правительств предложения и концептуальные подходы по всем аспектам военной политики и военного строительства, готовит по этим вопросам межгосударственные соглашения и решения. Совет командующих Пограничными войсками является органом Совета глав государств по вопросам охраны внешних границ государств — членов Содружества и обеспечения стабильного положения на них. Членами этого Совета являются командующие пограничными войсками (или другие полномочные представители) стран СНГ (кроме Азербайджана, Молдовы и Украины), а также председатель Координационной службы Совета командующих. Межпарламентская ассамблея государств — участников СНГ (МПА) проводит межпарламентские консультации, обсуждает вопросы сотрудничества в рамках Содружества, разрабатывает совместные предложения в сфере деятельности национальных парламентов. Межпарламентская ассамблея состоит из парламентских делегаций. Организацию деятельности МПА осуществляет Совет ассамблеи, состоящий из руководителей парламентских делегаций.

Процедурные вопросы деятельности МПА регулируются Регламентом.

Штаб-квартира МПА находится в Таврическом дворце в Санкт-Петербурге.

Координационно-консультативный комитет (ККК) — постоянно действующий исполнительный и координирующий орган Содружества.

Комиссия по правам человека — консультативный орган, следящий за выполнением обязательств по правам человека, взятым на себя государствами-членами в рамках Содружества.

Экономический суд образован 15 мая 1992 г. Его возникновение было продиктовано необходимостью создания организационно-правового механизма урегулирования хозяйственных споров (в широком понимании этого сложного термина), а также любых споров, возникающих между самими государствами — участниками СНГ.

На проходивших в апреле 1999 г. заседаниях СГГ и СГП было принято решение о реформировании структуры органов Содружества Независимых Государств. В основе реформирования структуры органов СНГ лежало стремление государств-участников улучшить деятельность межгосударственных органов управления интеграцией и уменьшить расходы на их содержание путем сокращения их количества и численности сотрудников.

Было также подтверждено, что каждое государство-участник самостоятельно решает вопрос о своей работе в любом из органов СНГ. Исполнительный секретариат СНГ, аппарат Межгосударственного экономического комитета, ККК, рабочие аппараты межгосударственных и межправительственных отраслевых органов реорганизуются в единый постоянно действующий исполнительный, административный и координирующий орган — Исполнительный комитет СНГ. На заседании Совета глав правительств в 1999 г. было одобрено новое Положение об Исполнительном комитете Содружества Независимых Государств. Документ был подписан Азербайджаном, Белоруссией, Грузией, Киргизией, Молдовой, Россией, и Узбекистаном. При этом Азербайджаном, Грузией, Таджикистаном, Украиной были сделаны оговорки. Нарекания вызвали в основном те формулировки документа, которые допускают международную правосубъектность СНГ. Согласно Положению, Исполнительный комитет СНГ Независимых Государств является единым постоянно действующим исполнительным, административным и координирующим органом Содружества Независимых Государств. Комитет обеспечивает организацию работы Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел, Экономического совета и других органов Содружества. Исполнительный Комитет СНГ — юридическое лицо и имеет статус органа региональной международной организации.

В ответ на нападение на ряд стран СНГ международных террористов создан Антитеррористический центр СНГ.

За прошедшее с момента создания СНГ время у государств — участников этой организации накопилось достаточно претензий друг к другу. Случались и кризисные ситуации. Но кризисы успешно преодолевались, Содружество совершенствовалось, приобретало черты, необходимые в современных условиях. Лидеры государств постсоветского пространства уверены в необходимости существования такого многостороннего международного института. О том, какое Содружество Независимых Государств хотят видеть руководители постсоветских государств в XXI в., можно сделать вывод из Концепции дальнейшего развития Содружества Независимых Государств, которая была одобрена Советом глав государств в октябре 2007 г. Она представляет собой совокупность согласованных взглядов государств — участников Содружества, отражающих их общее видение СНГ, цели и направления его эволюции. Однако очевидно, что сам механизм принятия решений в Содружестве дает возможность ряду стран не участвовать в их реализации.

В соответствии с Концепцией Содружество Независимых Государств — это региональная межгосударственная организация, форма сотрудничества равноправных независимых государств практически во всех сферах межгосударственного общения. СНГ представляет собой важный механизм проведения межгосударственных консультаций и переговоров в целях согласования и реализации в рамках Содружества направлений многостороннего сотрудничества. В документе признается ограниченное участие отдельных государств — участников СНГ в деятельности его органов и в принятии документов, обусловленное особенностями национальных интересов и воспринимаемое в Содружестве с пониманием и уважением. Признается, что в Содружестве реализуются разноуровневые и разноформатные модели взаимодействия, учитывающие специфику национальных интересов и внешнеполитического курса государств — участников СНГ. При принятии решений в рамках СНГ сохраняется принцип консенсуса.

Согласно Концепции, основной целью Содружества является формирование в долгосрочной перспективе интегрированного экономического и политического объединения заинтересованных государств, обеспечивающего эффективное развитие каждого его участника. При этом выделяются следующие направления:

— поддержание социально-экономической стабильности и международной безопасности;

— укрепление добрососедских отношений между государствами — участниками СНГ, основанных на уважении интересов друг друга;

— повышение конкурентоспособности государств-участников, обеспечение их вхождения в мировое хозяйство в целях достижения прогресса и процветания;

— достижение максимальной эффективности в совместном решении проблем, порождаемых глобализацией, использование ее преимуществ;

— повышение уровня жизни и благосостояния граждан государств — участников СНГ;

— способствование вхождению каждого государства — участника СНГ во Всемирную торговую организацию (ВТО);

— противодействие традиционным и новым угрозам и вызовам;

— развитие сотрудничества в гуманитарной сфере;

— реализация основополагающих международных принципов и стандартов в области демократии и прав человека;

— дальнейшее сближение национальных законодательств государств — участников Содружества в различных сферах многостороннего сотрудничества на основе общепризнанных принципов и норм международного права;

— обеспечение эффективного диалога на всех уровнях для реализации перечисленных выше целей и подготовки Содружества к новым этапам углубленного сотрудничества.

В документе указывается, что приоритетом СНГ сегодня является экономическое сотрудничество. Полноценное торгово-экономическое взаимодействие государств — участников СНГ является необходимым условием устойчивого развития стран Содружества. Экономические связи на пространстве СНГ должны основываться на рыночных принципах, взаимном уважении и взаимной выгоде. Экономической целью СНГ на современном этапе должно стать завершение формирования зоны свободной торговли и дальнейшее ее совершенствование согласно принципам, правилам и нормам ВТО.

Политическое взаимодействие рассматривается как возможность заинтересованных государств-участников на разных уровнях и на регулярной основе обмениваться мнениями по ключевым вопросам мировой политики, стремясь к формированию согласованных подходов. При этом специально будут развиваться сотрудничество в наблюдении за выборами и референдумами, внедряться единые и объективные критерии оценки избирательных процессов.

Подчеркивается важность гуманитарного сотрудничества. В Концепции оно характеризуется как важнейший элемент взаимодействия, позволяющий в полном объеме задействовать человеческий фактор в межгосударственных отношениях. Среди основных его задач — дальнейшее развитие общих образовательного, научного, информационного и культурного пространств, здравоохранения, спорта и туризма, максимальное вовлечение в гуманитарное сотрудничество всех государств-участников. Расширению гуманитарного пространства СНГ послужит активизация народной дипломатии, вовлечение в гуманитарное сотрудничество широкого круга потенциальных партнеров, включая бизнескруги и неправительственные объединения. Важную роль в решении задач гуманитарного сотрудничества должны играть языки государств–участников СНГ и русский язык как фактор межнационального общения на пространстве СНГ.

По-прежнему большое внимание будет уделяться обеспечению безопасности общего права СНГ. Активизация усилий будет осуществляться по всем основным направлениям: в области борьбы с международным терроризмом и иными проявлениями экстремизма, организованной международной преступностью, в том числе с незаконным оборотом оружия, наркотических средств и психотропных веществ, в противодействии коррупции, легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, торговле людьми, преступлениям в сфере информационных технологий, в оформлении и охране государственных границ. Существенной составной частью сотрудничества в рамках СНГ будет являться взаимодействие в экологической сфере, предупреждение чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий. Большое внимание в Концепции уделено механизмам функционирования Содружества и его организационному совершенствованию. Это подразумевает упорядочение и унификацию органов СНГ в соответствии с международно-правовыми нормами и оправдавшим себя международным опытом.

В частности, речь идет о повышении роли и активизации института ротируемого председательства. Предлагается при переходе председательства от одного государства к другому сохранять преемственность, в том числе в реализации решений, ранее принятых в рамках Содружества. Председательство в течение одного года осуществляется очередным государством одновременно в Совете глав государств, Совете глав правительств, Совете министров иностранных дел, Экономическом совете СНГ и Комиссии по экономическим вопросам при Экономическом совете СНГ, а также в Совете постоянных полномочных представителей государств — участников Содружества при уставных и других органах Содружества.

Более четко закреплена компетенция различных органов Содружества. Так, Совет глав государств СНГ определяет направление развития Содружества, рассматривает концептуальные, стратегические проблемы и задачи политического и экономического сотрудничества. Его решения обязательны для исполнения подписавшими их государствами.

Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и другие органы СНГ определяют конкретные меры по реализации поставленных Советом глав государств СНГ задач. Совет глав правительств СНГ концентрируется на обсуждении и принятии решений по ключевым вопросам преимущественно экономической и финансовой деятельности СНГ. Работа же по конкретным направлениям должна быть сосредоточена в Совете министров иностранных дел, Экономическом совете, других уставных органах, а также в органах отраслевого сотрудничества СНГ, которые наделяются полномочиями принятия окончательных решений по вопросам их компетенции, внесения для рассмотрения проектов решений в Совет глав государств и Совет глав правительств СНГ.

Предполагается и повышение роли и ответственности Экономического совета СНГ, Совета постоянных полномочных представителей государств — участников Содружества при уставных и других органах Содружества, представителей государств — участников СНГ в Комиссии по экономическим вопросам при Экономическом совете СНГ. Следующее направление — модернизация Экономического суда СНГ заинтересованными государствами, исходя из того, что обязательным элементом современной инфраструктуры международных экономических отношений является судебный механизм разрешения споров.

Таким образом, постоянное реформирование органов СНГ должно быть заменено адаптацией их структур, форм и методов работы к новым задачам Содружества. Важным условием успешного развития СНГ будет урегулирование имеющихся в нем конфликтов на основе укрепления современных интеграционных процессов в регионе.