История становления региональной системы международных отношений

Создание Содружества Независимых Государств явилось ответом на события, произошедшие на мировой арене в конце 1980–1990-х гг. Основными из них стали окончание холодной войны и ликвидация так называемого социалистического лагеря. Распад Советского Союза сделал необходимым найти новые возможности для структурирования огромного пространства, занимающего почти одну шестую часть земной поверхности.

Сложность и противоречивость структурирования этого пространства проявились с самого начала. Перед новыми независимыми странами стала дилемма, вступать в уже существующие, оформленные пространственные структуры или создавать свое, новое. Прибалтийские страны (бывшие союзные республики), Латвия, Литва, Эстония, присоединились к европейскому пространству, став в конечном итоге частью Европейского Союза и НАТО. Остальные страны стали создавать свое объединение — Содружество Независимых Государств, структурировав, таким образом, оставшееся пространство, названное вскоре постсоветским. К настоящему времени Содружество стало неотъемлемым элементом евразийской политической системы, реальностью, которая существует независимо от того или иного субъективного отношения к ней. СНГ обеспечивает институционально организационную и в определенной степени нормативно-правовую общность большинства государств постсоветского пространства. Очевидно, что Содружество — «зонтичная организация», выполняющая функции элементарного структурирования пространства бывшего СССР, выработки взаимоприемлемых «правил игры». Поэтому большинство экспертов считает, что если Содружество и не оправдало чьих-то ожиданий, то только чрезвычайно завышенных. 8 декабря 1991 г. в пригороде Минска — правительственной резиденции, расположенной в Беловежской Пуще, Вискули, произошло событие, которого ждали и которого боялись: ушел в прошлое некогда могучий СССР. Главы трех республик подписали соглашение «О создании Содружества Независимых Государств».

«Мы, Республика Беларусь, Российская Федерация (РСФСР), Украина, как государства — учредители Союза ССР, подписавшие Союзный Договор 1922 г., далее именуемые Высокими Договаривающимися Сторонами, констатируем, что Союз ССР как субъект международного права и геополитическая реальность, прекращает свое существование».

За прошедшее с этого момента временя появилось огромное количество исследований, посвященных этой проблеме. Но единого мнения почему это произошло нет. Иными словами, хотя все это произошло буквально на наших глазах, наверное, мы никогда не узнаем, что на самом деле испытывали С. С. Шушкевич (Председатель Верховного Совета Белоруссии), В. Ф. Кебич (Председатель Совета министров Белоруссии), Б. Н. Ельцин (председатель Правительства РФ), Г. Э. Бурбулис (первый заместитель Председателя Правительства РФ), Л. М. Кравчук (президент Украины), В. П. Фокин (премьер-министр Украины), читая эту фразу, на что надеялись, подписываясь под ней, — «Высокие Договаривающиеся Стороны образуют Содружество Независимых Государств» ... Но правовое закрепление новой геополитической реальности состоялось через 13 дней: в г. Алма-Ате был подписан Протокол к этому Соглашению (его не подписали республики Прибалтики и Грузия) и Декларация. СНГ стало обретать реальные контуры. Содружеству сразу же пришлось решать очень сложные и болезненные вопросы, среди которых — проблема правопреемства в отношении бывшего СССР, настоятельная потребность разрешения целого ряда этнополитических конфликтов на постсоюзном пространстве, проявлявшихся уже в открытой форме в последние годы существования советского государства, и др. Тем не менее достаточно быстро была сформирована институционально-правовая структура Содружества, налажено взаимодействие в важнейших сферах жизнедеятельности новых независимых государств. Образование Содружества Независимых Государств следует признать важнейшим событием, произошедшим на постсоветском пространстве после распада СССР. Этот процесс носил сложный и противоречивый характер. Сейчас стало понятно, что среди создателей СНГ не было единого мнения. Некоторые политики видели в Содружестве прообраз нового интеграционного объединения постсоветских государств, которое должно было стать монолитным и сплоченным. Другие придерживались прямо противоположной точки зрения, понимая под Содружеством «цивилизованную форму развода бывших советских республик». Так, первый Президент Российской Федерации Б. Н. Ельцин в своих воспоминаниях говорил о том, что сначала вообще не предполагалось создание каких-либо координирующих органов СНГ, а решение возникающих проблем должно было осуществляться через регулярные встречи глав государств и правительств. Однако довольно быстро обнаружилась необходимость в институционализации отношений . О таком положении дел говорят и документы. Юристы справедливо отмечают, что учредительный акт СНГ составляют три документа, разные по форме и юридической обязательности, — Соглашение от 8 декабря 1991 г., Протокол и Декларация от 21 декабря 1991 г, при этом Устав СНГ ссылается на Соглашение, Протокол и Декларацию как на одно целое, заявляя в преамбуле о решимости государств-членов претворять в жизнь их положения. Устав СНГ принят Решением глав государств СНГ, пункт 1 которого гласил: «Принять Устав Содружества Независимых Государств и рекомендовать его для ратификации». Решение не было подписано Республикой Молдова, Туркменистаном и Украиной (22 января 1993 г. Минск). Но эти страны тоже входят в СНГ. На основании Устава СНГ различаются государства-учредители и государства — члены Содружества. К первой категории отнесены те государства, которые подписали и ратифицировали Соглашение о создании СНГ от 8 декабря 1991 г. и Протокол к нему от 21 декабря 1991 г. Таких государств 11 (Азербайджан, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Россия, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина). Государствами — членами СНГ следует считать те государства, которые приняли на себя обязательства по Уставу СНГ в течение года после его принятия Советом глав государств (так поступила Грузия в декабре 1993 г., вышла в 2009 г.) Предусматривается также возможность участия государств в отдельных видах деятельности Содружества на правах ассоциированных членов (так в настоящее время поступает Туркменистан). Устав Содружества Независимых Государств — объемный документ, регистрация которого проведена в соответствии со статьей 102 Устава ООН. Устав СНГ состоит из 45 статей.

В Уставе подчеркивается, что Содружество действует в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, положениями Устава ООН, хельсинкского Заключительного акта и другими документами Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Содружество основано на началах суверенного равенства всех его членов. Государства-члены являются самостоятельными и равноправными субъектами международного права. Содружество служит дальнейшему развитию и укреплению отношений дружбы, добрососедства, межнационального согласия, доверия, взаимопонимания и взаимовыгодного сотрудничества между государствами-членами. Само по себе Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями.

Таким образом, в Уставе не отражен вопрос о том, что это за структура и обладает ли она международной правосубъектностью.

По началу этот вопрос интересовал мало: население психологически было не готово к ликвидации единого союзного государства. В этой ситуации создание СНГ сыграло роль важного психологического амортизатора. Неясность сущности СНГ (конфедерация, интеграционное объединение, региональная организация) была при этом даже некоторым преимуществом. Люди надеялись на сохранение единого пространства в различных областях и возможностей для привычного общения. Но со временем эти вопросы должны были быть прояснены.

Летом 1998 г. проблема международной правосубъектности Содружества Независимых Государств оказалась в центре внимания Экономического суда СНГ. С просьбой дать официальное разъяснение по вопросу о том, является ли Содружество Независимых Государств субъектом международного права и какие правомочия такого субъекта могут быть распространены на Содружество Независимых Государств, обратился в Суд Исполнительный секретариат СНГ.

В своем консультативном заключении (№ 01-1/2-98 от 23 июня 1998 г.

) Суд определил, что вытекающее из части 1 статьи 1 Устава СНГ подтверждение международной правосубъектности государств — членов Содружества не препятствует осуществлению международной правосубъектности межгосударственными образованиями с их участием. «Международная правосубъектность межгосударственного образования и составляющих его государств призваны сосуществовать», — говорится в консультативном заключении Суда . И далее Суд указал: «Рассматривая в качестве субъекта международного права участника международных отношений, обладающего международными правами и обязанностями и осуществляющего их в рамках и на основе международного права, Содружество необходимо считать субъектом международного права. Причем международная правосубъектность Содружества составляет его неотъемлемое свойство, атрибут существования. Она не нуждается в дополнительном (официальном) признании в качестве таковой со стороны государств, в том числе государств-членов, или со стороны иных международных организаций. Содружество выступает как субъект международного права уже лишь потому, что оно реально существует и действует в международных отношениях». Видимо, следует согласиться с теми, кто утверждает, что СНГ — это региональная международная межправительственная организация, призванная обеспечить межгосударственное сотрудничество по самому широкому кругу вопросов. Учредительные документы СНГ, его Устав, практическая деятельность позволяют сделать вывод о том, что Содружество является региональной международной организацией. Оно создано суверенными государствами путем подписания международного договора, его юридической базой стало международное право. СНГ преследует определенные цели, которые зафиксированы в учредительных документах. Образованы и действуют координирующие органы. Содружество Независимых Государств должно рассматриваться в качестве международной межправительственной организации прежде всего потому, что в него входят суверенные независимые государства, получившие практически универсальное международное признание. Государства — участники СНГ признаны де-юре подавляющим большинством стран мира, все они являются полноправными членами Организации Объединенных Наций, входят в состав многих ее специализированных учреждений, а также в состав ряда иных авторитетных международных межправительственных организаций. Государства — участники СНГ, каждое в отдельности, поддерживают дипломатические отношения не только с сопредельными государствами и великими державами, но и со значительным числом больших и малых государств Европы, Азии, Африки, Латинской Америки и Океании. Юридическую основу деятельности СНГ составляют международные договоры, подписанные и ратифицированные государствами-участниками с учетом требований конституций каждой из договаривающихся сторон и в полном соответствии с положениями Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. Региональный характер Содружества Независимых Государств придает ему на международной арене некоторые особые качества. Связано это с тем, что в соответствии со статьей 52 Устава Организации Объединенных Наций Совет Безопасности ООН призван в соответствующих случаях поощрять мирное разрешение международных споров с помощью региональных соглашений и региональных органов по инициативе заинтересованных государств либо по собственной инициативе. Практика современных региональных межправительственных организаций свидетельствует о возможности достаточно широкого их использования в качестве инструмента поддержания мира и безопасности в регионах — вполне допустимо активное участие таких организаций, и СНГ в том числе, в миротворческой деятельности применительно к конфликтам, в которые вовлечены страны, входящие в соответствующий регион.

В качестве международной межправительственной организации Содружество Независимых Государств обладает статусом субъекта международного права и необходимой договорной правоспособностью, имеет право заключать международные договоры как с государствами — участниками СНГ, так и с другими государствами, независимо от принадлежности их к тому или иному региону.

Круг вопросов, которые правомочно решать СНГ, очерчен в первых документах Содружества. В Соглашении о создании СНГ были определены сферы совместной деятельности новых государств в рамках Содружества. Согласно статье 3 Соглашения к ним относятся:

— координация внешнеполитической деятельности;

— сотрудничество в формировании и развитии общего экономического пространства, общеевропейского и евразийского рынков;

— сотрудничество в области таможенной политики;

— сотрудничество в области охраны окружающей среды, участие в создании всеобъемлющей международной системы экологической безопасности;

— сотрудничество в вопросах миграционной политики;

— сотрудничество в борьбе с организованной преступностью.

Сложность и противоречивость формирования Содружества проявлялись с самого начала его возникновения. В основном это было связано с двумя факторами. Во-первых, не было времени для проработки соответствующих решений. Во-вторых, очень по-разному, как выяснилось впоследствии, лидеры стан представляли себе будущее Содружество.

Образование СНГ — необходимая реальность исторического процесса взаимодействия и сотрудничества наций бывшего тоталитарного государства, выразившаяся в попытке сохранить в иных организационных и экономико-правовых формах политические, экономические, культурные и другие связи между нациями. Достигнутые межгосударственные договоренности способствовали развитию новых форм сотрудничества под определенным совместным скоординированным контролем и способствовали в известной степени уменьшению отрицательных последствий системного кризиса.

По всей видимости, метафора «СНГ — инструмент цивилизованного развода» принадлежит Кравчуку. И хотя так думали не все, на первом этапе наиболее весомые проблемы, решенные Содружеством, имели центробежное направление . Первой из таких проблем была проблема правопреемства. Ситуацию распада СССР международное право оценивает как разделение (распад) государства, в результате которого его государствами-преемниками, то есть носителями прав и обязательств государства-предшественника, становятся новые субъекты международного права, образовавшиеся на территории последнего. Соответственно, такими правопреемниками были все бывшие союзные республики. Однако так не считали Эстония, Литва и Латвия. Первыми, в августе 1991 г., провозгласив свою независимость, они еще до создания СНГ, в ноябре 1991 г., утверждали, что «юридически они не входили в состав СССР и поэтому не являются государствами-преемниками». Исходя из этих и других позиций, они полностью отмежевались от всех структур, действовавших в то время.

В результате наследие бывшего СССР должны были принять на себя бывшие союзные республики, из которых 11 фактически, но не юридически, стали учредителями СНГ. Грузия только в декабре 1993 г. стала участником, а точнее членом Содружества, однако присоединилась ко всем основным соглашениям, касающимся правопреемства, подписанным в рамках СНГ.

Сущность государства-преемника определяется механизмом правопреемства. В международном праве существует два таких механизма: континуитет — автоматическое наследование (применяется во всех случаях «отделившихся государств»), и tabula rasa — право выбора (применяется в случаях «новых независимых государств»). Механизм континуитета концептуально представляет из себя своего рода автоматический переход международных договоров государства-предшественника на государство-преемник.

Таким образом, фактическое (политическое) решение вопроса о правопреемстве странами СНГ договоров СССР было следующим:

— Россия в роли прямого продолжателя СССР заменила его во всех международно-правовых отношениях;

— прибалтийские республики — Латвия, Литва и Эстония — были признаны восстановившими свою первоначальную независимость, в связи с чем вопрос о правопреемстве в их случае вообще не поднимался — правовое существование балтийских республик продолжилось на том уровне, на котором оно было прервано в момент их включения в состав СССР;

— Украина и Белоруссия продолжили свою международную правосубъектность, объем которой расширился;

— остальные 9 республик были признаны государствами-преемниками, отделившимися от первоначального государства.

При этом в силу положений Алма-атинской Декларации их потенциальное право воспользоваться механизмом tabula rasa не рассматривалось, то есть они автоматически были признаны «отделившимися государствами».

Юридический факт признания континуитета России в значительной степени проявился в отношении международных договоров СССР: Россия продолжала осуществлять предусмотренные в договорах права и обязательства бывшего СССР, о чем Нотой МИД РФ от 13 января 1992 г. были уведомлены все государства. В силу своего исключительного статуса Россия автоматически стала стороной всех действующих договоров, среди которых были такие, которые представляли интерес и для других государств — бывших союзных республик.

В связи с распадом СССР особо сложными были вопросы правопреемства в отношении внешнего государственного долга и государственной собственности СССР, прежде всего собственности за границей. В результате сложных переговоров этот вопрос решился следующим образом.

Россия взяла на себя обязательство выплатить все советские долги, а постсоветские государства отказались в ее пользу от собственности СССР за рубежом.

Собственностью бывшего СССР особого рода являлся военный потенциал, в том числе ядерное оружие. Поэтому не случайно, что уже в учредительных документах СНГ, чтобы внести ясность в этот вопрос, было четко сказано об установлении единого контроля за ядерным оружием и военно-стратегическим пространством . В Соглашении о совместных мерах в отношении ядерного оружия от 21 декабря 1991 г. Беларусь, Казахстан, Россия и Украина, «подтверждая свою приверженность нераспространению ядерного оружия, стремясь к ликвидации всех ядерных вооружений, желая содействовать укреплению международной стабильности», обязались не передавать «кому бы то ни было ядерное оружие или другие взрывные устройства и технологии, а также контроль над такими ядерными и взрывными устройствами, ни прямо, ни косвенно; равно как никоим образом не помогать, не поощрять и не побуждать какое-либо государство, не обладающее ядерным оружием, к производству или к приобретению каким-либо иным способом ядерного оружия или других ядерных взрывных устройств, а также контроль над таким оружием или взрывным устройством» (п. 2 ст. 1). Тем самым они приняли всю ответственность как «ядерные» державы в соответствии со статьей 1 Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. Государства — участники Соглашения подтвердили обязательство о неприменении ядерного оружия первыми и о совместной выработке политики по ядерным вопросам. В целом Соглашение говорило о том, что на Россию ложится ответственность быть продолжательницей прав и обязательств СССР в качестве «ядерного» государства. Ядерный потенциал, находящийся на территориях других стран, был переведен в Россию . Что касается другого вида оружия массового поражения, в частности химического, имевшегося в значительном количестве в арсеналах СССР, то этот вопрос был решен относительно легко. Дело в том, что все объекты по хранению и производству химического оружия были размещены на территории Российской Федерации, что в некоторой степени предопределило решение этого вопроса. По Соглашению между государствами — участниками Содружества Независимых Государств в отношении химического оружия от 15 мая 1992 г. государства — участники СНГ, признавая, «что химическое оружие создавалось как часть единого стратегического потенциала бывшего Союза ССР в интересах безопасности входивших в него республик», преисполненные «решимости продолжать действовать с целью скорейшего запрещения разработки, производства, накопления запасов, применения химического оружия и его уничтожения», подтверждая обязательства бывшего Союза ССР по Женевскому протоколу от 17 июня 1925 г., согласились с тем, что Российская Федерация возьмет на себя выполнение обязательств, вытекающих из этого протокола. Таким образом, все стороны Соглашения обязались придерживаться объявленного бывшим СССР в 1987 г. решения о прекращении производства химического оружия, а РФ к тому же брала на себя обязательства по уничтожению химического оружия с учетом своих реальных возможностей и в соответствии с международными соглашениями.

Отсутствие общей позиции о роли и месте вооруженных сил в новых политических реалиях быстро усилило дезинтеграционные процессы в армии. Формально они базировались на принятых в 1990 г. декларациях о государственном суверенитете, в которых провозглашалось и юридически закреплялось право на собственные вооруженные силы. Таким образом, перед огромной армией более чем в 3,5 миллионов военнослужащих ставился выбор: либо оставаться единой; либо трансформироваться в объединенную; либо разойтись по национальным квартирам . За создание собственных вооруженных сил выступили Азербайджан, Молдова, Грузия. Сторонниками сохранения единых вооруженных сил были Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан и Туркменистан. Стремление государств — участников СНГ к созданию собственных вооруженных сил было закреплено в Соглашении совета глав государств — участников Содружества о вооруженных силах и пограничных войсках (30.12.1991). В нем было подтверждено право на создание собственных вооруженных сил новыми государствами и оговаривались вопросы управления общими вооруженными силами в период реформирования. На этой же встрече было заключено Соглашение по Стратегическим силам. В нем давалось определение «стратегических сил», подтверждалась необходимость создания объединенного командования Стратегическими силами и сохранения единого контроля над ядерным оружием и другими видами оружия массового уничтожения и порядка принятия решения о необходимости применения ядерного оружия. Решения по разделу Военно-Морского флота СССР исходили из того, что он входит в состав Стратегических сил, за исключением части сил Черноморского флота, которые войдут в состав Вооруженных сил Украины, а часть кораблей Каспийской флотилии будут переданы Азербайджанской Республике.

Таким образом, на этом этапе реформирования вооруженных сил сложилась следующая ситуация. Вооруженные силы состояли из двух частей: Сил общего назначения и Стратегических сил. К Силам общего назначения были отнесены объединения, соединения, части, учреждения, военно-учебные заведения, другие воинские формирования и военные объекты, не входящие в Стратегические силы Содружества Независимых Государств, а также собственные вооруженные силы государств-участников, оперативно подчиненные с их согласия Главному командованию Объединенных вооруженных сил. Управление собственными вооруженными силами государств-участников входило в компетенцию министерств обороны этих государств.

Стратегические силы предназначались для обеспечения безопасности всех государств СНГ. Это были силы и объекты, находящиеся под единым командованием, перечень которых определялся каждым государством по согласованию с командованием Стратегическими силами и утверждался Советом глав государств. При этом непосредственное руководство возлагалось на командующего Стратегическими силами, который одновременно подчинялся Совету глав государств и Главнокомандующему Объединенными вооруженными силами Содружества.

Очевидно, что подобная организация ВС была громоздка, требовала массы согласований, во многом не отвечала стремлениям суверенных государств и могла восприниматься лишь в качестве временной. Дальнейшее развитие событий привело к формированию национальных армий. С учетом этих обстоятельств был заключен Договор о коллективной безопасности (ДКБ).

Таким образом, на начальном этапе своего существования Содружество Независимых Государств, с одной стороны, обеспечило возможность взаимодействия государств-участников в повседневных необходимых контактах (телеграфная, почтовая связь, выплата пенсий, передачи радио и ТВ, авиа- и железнодорожная связь и т. д.), с другой — явилось разделом собственности СССР.