Фискальная реформа и перспективы корпоративного управления в России

Финансовым рынкам, которые имели бы возможность предоставлять инвестиционный капитал, еще только предстоит возникнуть в России. Главным препятствием на пути их развития является наличие контролируемых директорским корпусом государственных предприятий, которые имеют широкий диапазон физического и человеческого капиталов с точки зрения их качества. Помимо большого числа имеющихся исследований, в которых отмечаются относительные преимущества принятия в экономике переходного периода японской банковской модели ориентации на промышленно-финансовые группы, существует несколько характерных для России социальных, политических и экономических факторов, которые еще более усиливают данное положение. Эти факторы можно суммировать следующим образом.

· Имеется политический императив ограничения зависимости от иностранных инвестиций, что делает императивным развитие внутренних экономических институтов как источников инвестиций.

· В России существуют прочная традиция и потребность в постоянных контактах и личных связях для обеспечения выполнения контрактов.

· Российские банки уже накопили значительные знания (информационный капитал) о промышленных предприятиях в своих регионах и имеют опыт повседневного мониторинга. Хотя эти банки должны принять новые методы отчетности и мониторинга, ориентированные на мотивации рынка и извлечение прибыли, они не проигрывают по отношению к другим отечественным организациям, у которых в равной степени отсутствует опыт.

· В большинстве случаев директора российских предприятий уже захватили управление и стали если не юридически, то де-факто собственниками. Любые схемы приватизации, нацеленные на попытку изъять контроль у руководителей враждебным им способом, приведут к "сбрасыванию" и растаскиванию государственного имущества.

Целесообразность модели, основанной на деятельности институциональных инвесторов, также выведена из российской практики, где инвестиционные фонды и банки стали основными внешними игроками в процессе приватизации. Можно говорить о том, что модель, основанная на институциональном инвестировании, спонтанно уже возникла. Широко распространено перекрестное владение акциями банками и предприятиями наряду с формированием групп. Исследованиями доказано, что банки предпочитают финансировать предприятия, которые владеют их акциями. В некоторых случаях на такие предприятия приходится до 90% всех кредитов.

Однако дальнейший успех нынешних тенденций в формировании действенного механизма финансового и корпоративного управления в России поставлен под угрозу из-за ситуации в фискальной и денежной сферах. Здесь можно выделить две первоочередные проблемы. Во-первых, прямое воздействие фискальной и денежной политики на стимулы получения прибылей. Без мощных стимулов получения прибылей ни внешние инвесторы, ни инсайдеры не захотят оплачивать расходы, связанные с эффективным мониторингом и управлением предприятиями. Во-вторых, с целью сокращения дефицитов государственного бюджета на бумаге кредит Центрального банка при посредничестве коммерческих банков стал основным средством распределения государственных субсидий в России. В результате этого банки становятся завязаны на плохо функционирующие предприятия, а балансы коммерческих банков заполонены плохими кредитами – особенно в периоды относительно низкой инфляции. Платежеспособность этих банков увязана, таким образом, с платежеспособностью предприятий, которым через них выделяют субсидии. Это становится мощным стимулом поддержания данных предприятий на плаву за счет их рефинансирования и оказания воздействия на Центральный банк, чтобы он и дальше продолжал свою политику рефинансирования.

В последние несколько лет стимулы для получения прибылей в России, несомненно, укрепились. Между 1991 и 1994 гг. как явное, так и скрытое субсидирование имело сильную тенденцию к понижению. Это происходило по мере того, как инфляция постоянно обгоняла регулярные произвольные повышательные корректировки номинальных размеров выдаваемых государством заработной платы и других выплат. За 1992-1993 гг. в исследованиях поведения руководителей предприятий постоянно отмечаются их усиливающаяся озабоченность по поводу прибыльности их операций и возрастающее осознание того, что нельзя бесконечно долго полагаться на государственную поддержку разоряющихся предприятий. В то же время было бы ошибочно делать вывод о том, что уже установились жесткие рыночные стимулы, особенно в промышленной сфере экономики. Следует подчеркнуть, что учреждение институтов внешнего корпоративного управления требует больших долгосрочных инвестиционных расходов, особенно при создании структур мониторинга. Отдельный банк или инвестиционный фонд, которые решаются перенести свою деятельность из области спекуляций и сделок с валютой (ваучерами) в область активного менеджмента и капиталовложений, будут тщательно изучать эти издержки. Обязательным условием получения ожидаемых доходов, оправдывающих подобные издержки, являются мощные стимулы получения прибылей.

Более того, есть основания полагать, что нынешние сильные стимулы для уклонения от налогов на уровне предприятия также могут негативно сказаться на развитии внешнего корпоративного управления. Уклонение от налогов, как правило, принимает форму сведения к минимуму легальных доходов, списания различных "издержек" и отвлечения "производственных" ресурсов в сферу скрытого потребления для менеджеров и рабочих. В силу естественных российских комплиментарностей такие операции, скорее всего, будут проводиться за счет внешних держателей акций и долговых обязательств, а также за счет государства. Эта ситуация создает двойную проблему: во-первых, мониторинг руководства предприятий может быть более дорогим для внешних участников (будет наблюдаться большее расхождение в целях руководителей и внешних владельцев или держателей долговых обязательств) и, во-вторых, если высокие и нестабильные налоги будут препятствовать легализации доходов, то ценность такого мониторинга (и внешнего управления) может стать меньше, чем ожидается.

В области предоставления субсидий и специальных кредитов убыточным предприятиям в последние годы действует непрерывная цикличная схема (Litwack, 1994). На первом этапе субсидии в форме правительственных кредитов решительно ограничиваются в соответствии с планом реализации какой-либо амбициозной цели снижения дефицита. За этим следует период нарастания задолженности между предприятиями, снижения экономической активности и невыплат зарплаты большому числу рабочих. Затем социально-политическое давление нарастает, вынуждает правительство капитулировать и пойти на значительное увеличение рефинансирования кредитов Центральным банком. В дальнейшем еще более щедрые кредиты направляются в регионы и организации, которые провели наиболее эффективное лоббирование и мероприятия по реализации корыстных интересов. Такой сценарий чреват определенным координационным сбоем: расчет на то, что правительство в конце концов капитулирует, ослабляет стимулы получения прибылей на микроэкономическом уровне, притупляет озабоченность предприятий по поводу взаимных долгов и повышает норму невыполнения обязательств как среди хороших, так и среди плохих предприятий. Это вынуждает государство предпринимать рефинансирование с целью недопущения массовых банкротств, которые затронут как хорошие, так и плохие предприятия. В этих условиях нельзя ожидать, что поведение коммерческих банков, средства которых, как правило, связаны с не выполняющими свои обязательства предприятиями, будет экономически ответственным.

Российское правительство предприняло более серьезные видимые усилия в области налогообложения, чем в области реформы субсидирования. Сейчас в России существует налоговая система трех уровней: федерального, регионального и местного. Конструкция налоговой системы отражает практику и опыт существующих рыночных экономик. Основные налоги на федеральном уровне ограничены налогами на добавленную стоимость, прибыль, социальное обеспечение (пенсионный фонд), предметы роскоши и импортными таможенными пошлинами (Фонд поддержки приватизации и развития финансового рынка, 1992).

Однако в ходе претворения в жизнь новой системы налогообложения корпорации оказались опутаны сетью крайне высоких налогов благодаря практике непрерывной произвольной корректировки налогов и ставок налогообложения. Такая произвольная корректировка имеет множество форм. Постоянно меняются способы вычисления и выплат налогов на прибыль и добавленную стоимость. Вводятся новые специальные федеральные "фонды" на социально-экономическое развитие, и каждый из них, как правило, сопровождается новым специальным налогом. В 1993 г. еще более ужесточилось налогообложение зарплаты. Изменение других налогов (например, налога на имущество предприятия) имело обратную силу^[9]. В условиях, когда правительство часто залезает в долги и становится должником по выплате значительных сумм зарплаты рабочим, банки иногда скрытно проводят перераспределительную политику, при которой средства переводятся из более доходных в менее доходные предприятия. Это достигается за счет приоритетного снятия денежных средств со счетов на основную зарплату, либо путем удержания дополнительных выплат успешно работающим предприятиям в качестве скрытых ссуд под низкий процент, либо начислением высоких комиссий (официально или неофициально) за перевод этих средств в наличные.

Из-за нестабильности и тяжести налогообложения на уровне предприятия сохраняются мощные стимулы уклонения от налогов, несмотря на усилия правительства подавить такую практику с помощью хорошо укомплектованной службы внутренних доходов и "налоговой полиции". В ходе репрезентативного опроса в июне 1992 г. директора предприятий вполне открыто заявляли, что они в среднем (нелегально) уклоняются от 40% всех налогов. В результате бытующего на уровне предприятий представления о том, что уклонение от налогов является необходимым условием для выживания, спорадические "наезды" государства выглядят как произвольная экспроприация.

Итак, по причинам, указанным выше, нынешняя фискальная ситуация в России дает серьезные основания для озабоченности в отношении формирования действенного внешнего корпоративного управления. Неудивительно, что в нынешних российских условиях коммерческие банки, как правило, не склонны к активному поиску доходных капиталовложений и к участию в корпоративном управлении. Однако с учетом их человеческого капитала и опыта, их тесных связей с предприятиями и их нынешней активной роли в процессе приватизации российские банки имеют реальный потенциал для того, чтобы стать главными участниками в создании институтов корпоративного управления.

Первый шаг в направлении к этой цели должен включать в себя серьезное изменение в принципе распределения открытых и скрытых субсидий в экономике России. Практика использования коммерческой банковской системы для распределения скрытых субсидий искажает стимулы для коммерческих банков и ориентирует их на конкуренцию в сфере получения специальных государственных фондов. Такая практика естественным образом увязывает активы и состоятельность коммерческих банков с корпорациями, которые функционируют за счет не находящих у них эффективного применения ссуд. Пока существует такая практика, у коммерческих банков никогда не будет действительных стимулов для эффективного финансирования, распределения кредитов или мониторинга и корпоративного управления. Фелпс и коллеги (1993) также правы в том, что ставят под вопрос эффективность обмена долговых обязательств на акции в условиях, при которых эта проблематичная зависимость лишь закрепится.

Хотя послевоенный опыт Японии по очистке банковских счетов может в определенной степени служить важным уроком для России, реализация такой политики должна сопровождаться другими долгосрочными мероприятиями. Хоши, Кашиап и Лавмен (1994) утверждают, что решение удалить большую часть плохих ссуд с текущих банковских счетов было важным фактором оживления японского финансового сектора после Второй мировой войны. Хотя это так, не менее важным фактором была и политика Линии Доджа 1949 г., согласно которой были установлены и соблюдались очень строгие ограничения на кредиты и введены жесткие требования системы налогообложения (Hamada and Kasuya, 1993). Благодаря этому удалось предотвратить превращение сегодняшних "новых счетов" снова в завтрашние "старые счета". Одновременно крайне активная инвестиционная политика государства в приоритетных отраслях по производству чугуна и стали помогла дать толчок экономике и быстро восстановить ее до предвоенного промышленного уровня.

В России сегодня существует несколько факторов, которые осложняют реализацию стратегии таких жестких фискальных и денежных ограничений после реконсолидации счетов. Прежде всего, масштаб необходимых структурных изменений в России гораздо больше, чем в послевоенной Японии. Большинство россиян работают в корпорациях, которые, вероятно, не смогут выжить без какой-либо формы государственной поддержки. Задача реструктурирования заключается не столько в возобновлении функционирования уже существующих предприятий и человеческого капитала, сколько в полном структурном переходе от одного вида производства и капитала к другому. С учетом неспособности рынков капиталов обеспечивать финансирование строгое непосредственное ограничение кредитования, вероятнее всего, приведет к развалу корпораций, как имеющих потенциал, так и без потенциала. Хотя сконцентрированные стратегические государственные инвестиции действительно могут сыграть позитивную роль в период слабости финансовых рынков, генерирование таких средств и поиск соответствующих объектов инвестирования представляют более сложную задачу, чем в послевоенной Японии.

И вероятно, наиболее важно то, что изменчивая политическая ситуация в России и значительное могущество групп, интересы которых связаны с промышленностью, сковывают правительственную политику, особенно в отношении ограничений субсидирования, что не было столь ярко выражено в Японии. Запад просто не может навязать свою волю России и вынудить ее придерживаться политики, аналогичной Линии Доджа. Следовательно, интересы различных политических групп и навязываемые ими сдерживающие факторы должны приниматься в расчет при любом решении этой проблемы.

Хотя ситуация в России очень сложна и способна поставить под угрозу успех любой потенциальной стратегии, мы видим необходимость соблюдения двух основных принципов. Во-первых, в интересах решения общественных, политических, экономических проблем и проблем социального обеспечения субсидирование не следует сокращать слишком быстро. С учетом того что почти каждому промышленному предприятию необходимы значительные инвестиции, чтобы стать конкурентоспособным, резкое урезание субсидирования является верным средством для разорения практически всех промышленных корпораций, как хороших, так и плохих. Кроме того, и в рамках требований социальных и политических переменных, и по результатам прошлых лет ясно, что федеральное правительство будет не в состоянии добросовестно придерживаться такой политики. Сокращение государственных субсидий, таким образом, должно быть постепенным и в оптимальном варианте основываться на ясном динамическом плане, предусматривающем соответствующее согласование интересов различных групп влияния, имеющихся в стране.

Во-вторых, в целях обеспечения соответствующих стимулов для банков в период широкомасштабного субсидирования выделение субсидий не должно осуществляться через сеть коммерческих банков. После очистки счетов коммерческих банков рефинансирование убыточных корпораций следует перевести в сферу специальных фондов, связанных с госбюджетом. Хотя это приведет к большему государственному бюджетному дефициту на бумаге, инфляционные последствия такого шага не будут большими, чем при выделении плохих кредитов.

Данное отделение государственных фондов субсидирования от коммерческого кредита будет также усиливать стимулирующие эффекты приватизации. Пока что, согласно данным опросов, приватизированные и неприватизированные корпорации не видят большой разницы в своем доступе к государственным фондам и кредитам. Специальные государственные кредиты с низкими процентными ставками являлись значительным источником финансирования как для частных, так и для государственных корпораций. Хотя этот источник играл несколько большую роль в государственных корпорациях, происходило это, вероятно, потому, что приватизированные корпорации в своих доходах в среднем более независимы, чем неприватизированные корпорации.

В случае проведения описанной выше политики государственные фонды субсидирования могли бы быть ориентированы конкретно на государственные корпорации, и таким образом создавалось бы больше бюджетных ограничений для приватизированных корпораций. В этом случае приватизация могла бы стать механизмом самоотбора, позволяющим фирмам с потенциалом подавать сигналы финансовым институтам. Из-за отсутствия на микроэкономическом уровне на данный момент ощутимой разницы в финансовых ограничениях для государственных или приватизированных корпораций практически все директора предприятий спешат поучаствовать в процессе приватизации.

По нашему мнению, именно такой механизм наряду с реконструкцией счетов коммерческих банков обеспечит в ближайшем будущем наилучшие перспективы для развития эффективного корпоративного управления в России.