Отрывки из книги В. Лысенко «От Татарстана до Чечни» (становление нового российского федерализма)

Трагическая война в Чечне со всей остротой поставила казалось бы уже решенный вопрос о судьбах российской государственности. Возможно ли превращение России из централизованного унитарного государства, каковым она на деле была всегда, в федеративное? Является ли допустимым сочетание федеративных и конфедеративных отношений в переходный период и наличие частей государства с разным статусом? Насколько применимы силовые методы для решения конфликтных политических и межнациональных ситуаций внутри страны? Существует ли угроза распада России в условиях эскалации военных действий в Чечне?

<...> История знает три основных типа государственно-территориального устройства: унитарное, федеративное и конфедеративное государства. Эти три типа государственно-территориального устройства различаются по степени взаимосвязи и взаимозависимости элементов (частей государства) и системы (государства). Наиболее жесткие взаимосвязи существуют в унитарном государстве, когда части государства полностью подчинены целому и управляются из единого центра. Наименее жесткие связи существуют в конфедеративном союзе, где части могут не подчиняться целому и даже превалировать над ними. Федеративное государство является «компромиссным» вариантом государственно-территориального устройства между централизацией и децентрализацией государственной власти, где полномочия и предметы ведения разграничены между федерацией и ее составными частями.

Федеративные государства формировались двумя путями. В большинстве случаев они создавались «сверху» путем децентрализации, «разукрупнения» унитарных государств, передачи части полномочий из центра на места (ФРГ, Австрия, Бельгия, Бразилия). В ряде стран этот переход сопровождался или сопровождается переходом от тоталитарного режима к демократии (ФРГ, Россия, Югославия, Аргентина). Вторым путем создания федераций был переход

«снизу» от конфедерации к федеративному государству через добровольное объединение суверенных частей (США, Австрийский Союз, Швейцария).

Федерацию от конфедерации отличают следующие черты:

· единая территория, население, живущее на данной территории;

· наличие общефедеральных государственных органов власти, действующих на всей территории государства;

· наличие конституционных гарантий целостности государства, отсутствие у частей государства права выхода из него;

· невозможность для субъектов федерации вступать в какие-либо государственные союзы за ее пределами.

Федерацию от унитарного государства отличают следующие признаки:

· конституционное, договорное или конституционно-договорное разделение полномочий между федеральным центром и субъектами федерации;

· конституционные гарантии территориальной целостности субъектов федерации;

· самостоятельность субъектов федерации в осуществлении принадлежащих им полномочий;

· право выбора субъектами федерации формы своей политической организации;

· право участников федеративных отношений на двустороннее (как горизонтальное, так и вертикальное) регулирование государственно-властных полномочий.

Административное деление Российской империи (данные на 1914 г.)¹

Новый российский федерализм: поиск, проблемы, достижения (доклад министра национальной политики Российской Федерации Р.Г. Абдулатипова на Всероссийском совещании по федерализму в 1999 г.)

Уважаемые коллеги!

Проблема, вынесенная сегодня на обсуждение столь представительного совещания, не просто актуальна. Ее решение имеет принципиально важное значение для становления, существования и укрепления российской государственности. Между тем многочисленные научные, научно-практические конференции по этим вопросам хотя и приносят определенную пользу, порой усложняют и без того неоднозначное понимание проблемы российского федерализма. И сегодня настала пора перевести эту проблему в практическую плоскость — и не науки ради, а прежде всего для того, чтобы попытаться вычленить все действительно позитивное, что сделано нами в этой области, чтобы настойчиво добиваться реализации тех реальных задач, которые мы определим сегодня на этом совещании. Подчеркиваю: на совещании, а не на научной конференции.

Мы отдаем себе отчет в том, что государственное устройство нашей страны, основанное одновременно на территориально-административном и национально-территориальном принципах, не идеально в контексте мирового опыта. Более того, — противоречиво. Но альтернативы этому на сегодняшний день я не вижу. Если, конечно, исходить не из идеальных схем или чьих-то благих пожеланий, а из необходимости сохранения целостности в долгосрочном плане, а не из желания просто продержаться пять лет.

Знаю, есть люди — крупные ученые и политики, которые видят в этом противоречивом характере нашего российского федеративного устройства лишь негативное проявление этнонационального фактора, который, как показывает опыт XX в., из нашего прежде всего негативного к нему отношения, оборачивается политико-государственной неустойчивостью страны. Эти люди между прочим полагают, что конкретно я как политик и ученый отношусь к проповедникам именно этнофедерализма, чуть ли не идеального типа российского государственного устройства. Вовсе нет. Мне важна идея сильного государства, но государства многонационального, способного доверять всем,

обеспечить равноправие и достоинство народов, самостоятельность субъектов федерации, местных сообществ, и самое главное — доброе самочувствие граждан всех национальностей. Это комплексная формула, а не преувеличение какого-либо из факторов федерализма.

Нет смысла кому-то доказывать, что меня принимают за какую-то другую птицу, не за ту, которая выращена действительным, не побоюсь этого слова, интернационализмом дагестанского народа. Дагестанский народ, кстати говоря, стал единственным народом, который не принял Декларацию о суверенитете и не включил в самоназвание своей республики какую-то одну или другую так называемую коренную нацию. Я, повторяю, воспитан в этом духе, в духе равноправия народов и граждан, в духе государственника.

Уважаемые коллеги! Речь идет о моей, нашей России, где в формировании государственности участвовали не колонисты из многих стран Старого Света, как иные думают, а народы, сохранившие историческую память, тягу к возрождению национальной государственности, историческое стремление к единству и жизнеспособности российского государства. Во благо граждан и народов России.

Мы все россияне — граждане одного государства, представители многонационального народа Российской Федерации.

Именно в этом качестве федерализм в России должен и может быть гарантом сохранения как единого историко-географического, так и духовно-культурного, экономического и политического пространства страны. При этом сохраняя уникальные особенности, сформированные историческим опытом развития народов и единого государства. Должна быть построена такая система взаимоотношений и распределения полномочий, которая бы давала возможность и для саморазвития каждого региона, наиболее полного использования внутреннего, необычайно разнообразного потенциала Федерации и одновременно для укрепления мощи и целостности. И все для благополучия и безопасности граждан. Мы создаем государство не как кару себе, а как орган объединения благополучия и безопасности.

Уже общим местом стали схожие с заклинаниями сетования о том, что на сегодня в стране еще недостаточна правовая база для позитивного развития федеративных отношений. Так ли это?

С формальной точки зрения — абсолютно так. В дополнение и развитие отдельных статей Конституции РФ, действительно, необходимо принятие еще целого ряда законов. Я мог бы назвать, мог бы показать проекты некоторых из них, над которыми работал лично я, эксперты под моим руководством, мои коллеги, Миннац. Но уверяю

вас, дайте нам хоть сотню самых нужных и важных законов, желаемого результата мы не добьемся, если все ветви власти, уровни власти, все федеральные и региональные министерства и ведомства не станут работать вместе, рука об руку — как равноправные и равно заинтересованные партнеры. Неважно, из какого субъекта или объекта.

Федеративный договор в свое время выполнил роль реального регулятора взаимоотношений между центром и регионами. Однако последовавшие за ним многие двусторонние договоры и соглашения избирательного характера между властями федерального Центра и субъектами Федерации постепенно стали уводить в сторону, смазали положительные тенденции, заложенные в этом документе, все больше переводя развитие государства с рельсов конституционной федерации на договорную. Это небезопасный путь. Идти по этому пути нельзя. Это лишь временная мера.

Слабость законодательства и государственной власти в целом проявляется в кризисе законности. Наиболее характерные признаки этого — принятие органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления актов, которые противоречат федеральному законодательству и нарушают Конституцию Российской Федерации, несоблюдение федеральных законов, указов Президента, судебных решений.

В некоторых субъектах Федерации нет просто официальных текстов региональных законов, в результате чего часто одновременно действуют взаимоисключающие нормативные акты. Имеются случаи прямой отмены властями субъектов Федерации федеральных нормативных актов. Это недопустимо.

Органами власти субъектов Федерации нередко практикуется издание правовых актов по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Часто искажается смысл федеральных законов. Например, многие нормативные правовые акты в республиках Адыгея, Башкирия, Бурятия, Калмыкия, Карелия, Марий-Эл, Якутия, Тува, Хакасия, в Алтайском, Хабаровском краях, Калужской, Калининградской, Камчатской, Мурманской, Новгородской, Сахалинской областях, Агинском Бурятском, Эвенкийском автономных округах нарушают избирательные права граждан. Федерация не может относиться равнодушно к этим нарушениям.

Мы должны полнее учитывать собственный опыт, собственные исторические традиции, основанные в том числе и на более полном учете этнополитического фактора в становлении и развитии федерализма.

Отсюда следует основной вывод, что национальная политика является важнейшим направлением и составной частью формирования системы федеративных отношений. Развитие федерализма в России должно базироваться на основе следующих принципов демократической и национальной политики: равноправие всех национальных общностей и граждан всех национальностей, приоритет прав человека; неделимость территории Российской Федерации.

Необходим закон, который рассматривал бы комплекс вопросов, касающихся факторов, условий, механизмов, последствий, а также пределов федерального вмешательства в дела субъектов Федерации.

Необходимо отметить, что правовой институт федерального вмешательства является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. А стало быть, содержание этого института определяется самой природой федеративного устройства, которое предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепление соответствующих механизмов интеграции, объединяющих субъекты Федерации.

Федерация — это не только децентрализация, как утверждали демократы так называемой «первой волны», и не местная централизация, о чем твердят унитаристы, а соединение усилий, союз, все более интегрированное государство, которое разумно использует рычаги как централизации, так и децентрализации для эффективности своего функционирования.

Осознавая это, мы и должны сегодня, на этом совещании, договориться о совместных, скоординированных действиях в области государственного строительства.