Понятие и принципы законности

1.1. Понятие законности. Вопрос о понятии законности, как и многие другие вопросы теории права, тоже относится к числу дискуссионных. В научной и учебной литературе даются самые разные определения законности, однако чаще всего под законностью понимается строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами: органами государства, должностными лицами, государственными и негосударственными организациями, гражданами. Вместе с тем в литературе обращается внимание на то, что законность – достаточно сложное и многогранное явление, поскольку может выступать в различных качествах.

Во-первых, законность может выступать в качестве правового принципа. В этом качестве она может быть принципом организации и деятельности государственного аппарата, принципом государственного управления, принципом права, принципом правотворчества, принципом применения права, принципом юридической ответственности.

Во-вторых, она может выступать в качестве метода государственного руководства обществом. В этом качестве законность характеризует деятельность органов государства и должностных лиц, которая основывается на действующем законодательстве и протекает в строгом соответствии с нормами позитивного права.

В-третьих, она может выступать в качестве политико-правового режима общественной жизни. В этом качестве законность выступает как определенный порядок[176], который выражается в господстве в государстве и обществе права и закона, строгом и неуклонном соблюдении и исполнении предписаний правовых норм всеми участниками общественных отношений.

В современной теории государства и права законность чаще всего рассматривается как политико-правовой режим общественной жизни, который выражается в точном и неуклонном соблюдении и исполнении законов и подзаконных нормативных актов всеми участниками общественных отношений, всеми субъектами права. Вместе с тем на этот счет существуют и другие мнения. Так, одни полагают, что под законностью следует понимать соблюдение и исполнение всеми субъектами только законов, поскольку подзаконные нормативные акты могут не соответствовать закону, противоречить ему. Другие же исходят из того, что понятием «законность» должно охватываться соблюдение и исполнение законов и подзаконных нормативных актов только должностными лицами, поскольку несоблюдение и неисполнение законов и подзаконных нормативных актов гражданами и их организациями – это просто правонарушение, но не нарушение законности.

На наш взгляд, понимание законности как политико-правового режима общественной жизни, который выражается в точном и неуклонном соблюдении и исполнении законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами права, в основе своей является правильным. Более узкие трактовки законности, при которых законность ограничивается соблюдением и исполнением только законов или деятельностью лишь должностных лиц оставляют за пределами законности огромный массив законодательства, а также значительное число субъектов права. Нормы позитивного права, в каких бы нормативно-правовых актах они не содержались, обязательны для всех. Поэтому исключать из содержания законности соблюдение и исполнение подзаконных нормативных актов под тем предлогом, что они могут не соответствовать закону, противоречить ему, нет достаточных оснований. К тому же, если подзаконный нормативный акт противоречит закону, применяется, как известно, закон. А это значит, что никто не вправе требовать соблюдения и исполнения нормативного правового акта, противоречащего закону. Здесь действует один из важнейших принципов законности – принцип верховенства закона.

Нет достаточных оснований исключать из содержания законности также соблюдение и исполнение норм права гражданами, точнее физическими лицами. Нарушение норм права гражданами (физическими лицами) – это тоже нарушение законности, ибо законы государства обязательны не только для должностных лиц, но и для граждан. Безусловно, режим законности в государстве зависит в первую очередь от поведения должностных лиц, которые как представители государства обязаны строго и неуклонно соблюдать и исполнять нормы права. Однако это вовсе не означает, что такая же обязанность не лежит на гражданах и их организациях. Как совершенно верно отмечается в литературе, «сужение круга субъектов законности разрушает идею ее всеобщности, общеобязательности правовых предписаний, равенства всех перед законом, что на деле приводит к размыванию режима законности»[177].

Вместе с тем понимание законности как политико-правового режима общественной жизни, который выражается в точном и неуклонном соблюдении и исполнении законов и подзаконных нормативных актов всеми субъектами права, нуждается все-таки в некоторых уточнениях. Во-первых, строгому и неуклонному соблюдению и исполнению подлежат не только законы и подзаконные нормативные акты, но и все источники права, действующие в данном государстве. А это значит, что понятием «законность» должно охватываться соблюдение и исполнение всех норм позитивного права независимо от того, в каких источниках они содержатся. Во-вторых, законность, как отмечается в литературе, раскрывает содержание позитивного права под углом зрения его практического осуществления, его реализации[178]. В связи с этим содержанием законности должны охватываться не только соблюдение и исполнение норм права, но также их использование и применение, иначе говоря, все формы реализации права. Причем и соблюдение, и исполнение, и использование, и применение права должны осуществляться в точном соответствии с предписаниями правовых норм, т. е. надлежащим образом. Учитывая все это, законность можно определить как политико-правовой режим общественной жизни, который выражается в надлежащей реализации норм позитивного права всеми субъектами.

Исходя из данного определения, представляется возможным выделить следующие признаки законности.

Во-первых, это определенный режим – политико-правовой режим. Это политико-правовой режим общественной жизни, который устанавливается в обществе применительно к действию и реализации норм позитивного права.

Во-вторых, это такой политико-правовой режим общественной жизни, который выражается в надлежащей реализации норм позитивного права, а именно: в неукоснительном соблюдении правовых запретов, должном исполнении юридических обязанностей, использовании субъективных прав, не допускающем злоупотребление ими, надлежащем применении правовых норм компетентными органами. Надлежащая реализация правовых норм создает все необходимые условия для господства права и закона в обществе, поскольку право и закон действуют тогда, когда они исполняются, реализуются.

В-третьих, это такой политико-правовой режим общественной жизни, который выражается в надлежащей реализации норм позитивного права всеми без исключения субъектами: и органами государства, и должностными лицами, и различными организациями, и физическими лицами. Особое значение для режима законности имеет надлежащая реализация правовых норм органами государства и должностными лицами. Осуществляя надзор и контроль за реализацией правовых норм организациями и физическими лицами, они сами не должны нарушать нормы права, неукоснительно следуя их предписаниям, ибо ненадлежащее исполнение органами государства и должностными лицами своих юридических обязанностей, а также злоупотребление предоставленными им полномочиями способны нанести непоправимый ущерб режиму законности.

В-четвертых, это политико-правовой режим, который обеспечивается, гарантируется государством. Государство, устанавливая нормы позитивного права, должно, как уже не раз отмечалось, гарантировать их, что способствует обеспечению режима законности. Кроме того, государство должно принимать все меры по укреплению законности и создавать для нее необходимые гарантии.

Рассматривая законность как политико-правовой режим общественной жизни, выражающийся в надлежащей реализации норм позитивного права всеми субъектами, необходимо вместе с тем отметить, что в настоящее время многими авторами высказывается идея о том, что содержанием законности должны охватываться не только надлежащая реализация норм позитивного права, но также и создание законов, соответствующих праву. Поскольку закон, установленный государством, может оказаться неправовым, требование законности, по их мнению, должно быть распространено также на сферу правотворчества, что будет способствовать созданию правовых законов. Безусловно, создание и принятие правовых законов является принципиально важным, поскольку это предохраняет общество от узаконенного произвола. Но надо ли включать в содержание законности создание правовых законов? Думается, что нет. Как известно, термин «законность» является производным от термина «закон» и несет определенную смысловую нагрузку. «Законный» – значит соответствующий закону, не противоречащий ему. Отсюда законность предполагает, прежде всего, строгое и неуклонное соблюдение и исполнение законов государства. А вот должны ли законы государства быть правовыми – это не вопрос законности. Это, скорее, вопрос правопорядка, поскольку подлинный правопорядок предполагает установление порядка, основанного на праве и правовых законах. В сфере правотворчества режим законности предполагает не создание и принятие правовых законов, а соблюдение и исполнение правотворческими органами правовых норм, регулирующих правотворческую деятельность, т. е. надлежащую реализацию правовых норм в этой сфере.

Кроме того, законность как политико-правовой режим общественной жизни не связана с действием только правовых законов. Она появляется тогда, когда возникает позитивное право и известна с древнейших времен. Еще Аристотель считал законность признаком наилучшей государственной формы – политии, а в Великой Хартии Вольностей 1215 г. было записано, что ни один свободный человек не может быть арестован, заключен в тюрьму, лишен владения, изгнан из страны иначе как по законному приговору и по закону государства[179]. Другое дело, что законность – исторически преходящее явление, и в различных исторических условиях, в государствах с разными политическими режимами она наполняется разным содержанием. В условиях гражданского общества и правового государства она должна выступать не просто как законность, а как правовая законность[180].

1.2. Принципы законности. Определение законности как политико-правового режима общественной жизни, выражающегося в надлежащей реализации норм позитивного права всеми субъектами, высвечивает суть законности, но не раскрывает ее содержания. Чтобы получить представление о содержании законности, а значит и более глубокое представление о ней самой, необходимо рассмотреть ее основополагающие принципы, которые одновременно можно считать и ее основными требованиями[181]. В литературе называются самые разные принципы законности. К наиболее важным из них, как представляется, следует отнести: всеобщность законности, единство законности, верховенство закона, приоритет международного права, недопустимость отступления от закона под предлогом целесообразности, недопустимость произвола в деятельности должностных лиц, неотвратимость юридической ответственности.

Принцип всеобщности законности означает, что соблюдать и исполнять законы государства обязаны все без исключения субъекты права. Так, в части 2 ст. 15 Конституции РФ говорится: «Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». При этом под законами имеются в виду не только нормативные акты, обладающие высшей юридической силой, а все действующие нормы позитивного права. Иногда принцип всеобщности законности рассматривается как принцип равенства всех перед законом или как принцип обязательности законности.

Принцип единства законности заключается в том, что, несмотря на многообразие действующих в государстве нормативно-правовых актов и других источников права, законность в масштабах всей страны должна быть единой. Еще В. И. Ленин в письме «О «двойном» подчинении и законности» обращал внимание на то, что «законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всероссийская и даже единая для всей федерации Советских республик»[182]. Единство законности обусловлено тем, что право – это единая система норм, осуществляющая единообразное регулирование основных общественных отношений на всей территории страны. Даже в федеративных государствах, где наряду с федеральной системой законодательства существуют также региональные системы законодательства, сохраняется единообразное регулирование важнейших общественных отношений, поскольку региональное законодательство в целом не должно противоречить федеральному. Коль скоро право представляет собой единую в масштабах страны систему норм, осуществляющую единообразное регулирование основных общественных отношений, то соблюдение, исполнение, использование, а также применение норм права должны быть единообразными. И хотя нормы позитивного права устанавливаются различными нормативно-правовыми актами, это не должно создавать разнобоя в правовом регулировании, поскольку между нормативными актами существует известная соподчиненность, согласно которой нормативные акты меньшей юридической силы должны соответствовать нормативным актам более высокой юридической силы. Если же между нормативными актами возникают противоречия, они снимаются устанавливаемыми на эти случаи коллизионными нормами. Кроме того, нормативные акты, противоречащие вышестоящим нормативным актам, подлежат отмене.

Принцип единства законности, к сожалению, не всегда должным образом претворяется в жизнь. Так, например, в нашей стране до сих пор не устранены противоречия между федеральным и региональным законодательством, вследствие чего в ряде субъектов Российской Федерации продолжают действовать нормативно-правовые акты, противоречащие федеральному законодательству и даже Конституции РФ. Это создает разнобой в правовом регулировании и подрывает основы законности.

Принцип верховенства закона проявляется в том, что в государстве должны господствовать законы, а в правовом государстве – правовые законы. Законы, как отмечалось ранее, содержат первичные нормы права. Они создают основу режима законности в стране. Поэтому ни один подзаконный нормативный акт не должен противоречить закону. Если же подзаконный нормативный акт вступает в противоречие с законом, действует и применяется закон, а само издание подобных подзаконных актов должно рассматриваться как нарушение режима законности.

Принцип приоритета международного права закреплен в части 4 ст. 15 Конституции РФ, где, как уже не раз отмечалось, говорится о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В этой связи в государстве не должны приниматься законы, противоречащие международным договорам РФ. Если же такое противоречие все-таки возникло, то при применении права предпочтение должно отдаваться международным договорам.

Принцип недопустимости отступления от закона под предлогом целесообразности состоит в том, что нельзя обходить закон, отступать от него под тем предлогом, что закон якобы устарел, перестал быть эффективным и поэтому его применение нецелесообразно. Пока закон действует, он обязателен к применению. Поэтому правоприменительные органы не вправе судить о целесообразности или нецелесообразности закона, а должны отыскивать наиболее целесообразные решения в рамках действующего закона, но не за его пределами. В противном случае будет иметь место нарушение режима законности.

Принцип недопустимости произвола в деятельности должностных лиц состоит в том, что должностные лица, принимая властные решения, должны руководствоваться не личными или групповыми интересами, а конкретными правовыми предписаниями и требованиями морали, учитывая при этом интересы государства, общества, каждого отдельного человека.

Принцип неотвратимости юридической ответственности, о котором уже говорилось в 27 главе, применительно к режиму законности выражается в том, что компетентные государственные органы, не должны оставлять без внимания ни одно правонарушение и своевременно привлекать правонарушителей к ответственности. В противном случае в обществе начинает складываться атмосфера вседозволенности и безнаказанности, что отнюдь не способствует укреплению режима законности.