Чрезвычайное положение

Чрезвычайное положение в соответствии с действующим законодательством представляет собой режим хотя и пересека­ющийся с чрезвычайными ситуациями, но не полностью совпа­дающий в основаниях введения.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»¹ чрезвычайное положение — это вводимый на всей территории РФ или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, их должностных лиц, общественных объедине­ний, допускающий установленные данным Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объе­динений, а также возложение на них дополнительных обязан­ностей.

Чрезвычайное положение вводится лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, пред­ставляют собой непосредственную угрозу жизни или безопас­ности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Обстоятельства введения чрезвычайного положения под­разделяются на две группы: а) обстоятельства, создаваемые пред­намеренными действиями людей: попытки насильственного из­менения конституционного строя РФ; захвата или присвоения власти; вооруженный мятеж; массовые беспорядки и др.; б) об­стоятельства, возникающие из событий в результате непредна­меренных действий (деятельности) людей: чрезвычайные ситуа­ции природного, техногенного характера, чрезвычайные экологи­ческие ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) че­ловеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окру­жающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требую­щие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

С учетом данной классификации группируются меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычай­ного положения. Выделяются меры и ограничения, которые могут применяться независимо от обстоятельства, вызвавшего введение чрезвычайного положения: полное или частичное при­остановление на территории, на которой введено чрезвычай­ное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправ­ления, установление ограничений передвижения по террито­рии, введение особого режима въезда на территорию и выезда с нее и др.

Дополнительные меры и ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения в зависимости от обстоя­тельств, относящихся: а) к первой группе: введение комендант­ского часа, ограничение свободы печати и др.; б) ко второй груп­пе: временное отселение жителей в безопасные районы; введе­ние карантина; проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий и др.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения исполь­зуются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-ис­полнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, органов по делам гражданской обороны, чрез­вычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бед­ствий. В исключительных случаях могут привлекаться Вооружен­ные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и орга­ны для выполнения определенных законом задач.

Осуществление комплекса мер по обеспечению режима чрез­вычайного положения, особенно связанных с ограничениями прав и возложением дополнительных обязанностей на граждан, их объединения, вносят коррективы и в систему управления на соответствующей территории.

На территории Президентом РФ могут создаваться особые формы управления:

а) комендант, назначаемый Президентом РФ для осуществ­ления единого управления силами и средствами, обеспечиваю­щими режим чрезвычайного положения на территории. Для это­го комендант наделяется значительным объемом администра­тивных полномочий. Он руководит комендатурой территории, действующей на основании положения, утверждаемого Прези­дентом РФ. Комендант руководит объединенным оперативным штабом, который может быть создан Президентом РФ для ко­ординации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрез­вычайного положения. В состав штаба входят представители ор­ганов, обеспечивающих этот режим;

б) особое управление территорией. Оно вводится путем со­здания: а) временного специального органа управления терри­торией; б) федерального органа управления территорией.

Временный специальный орган управления действует на ос­новании положения, утвержденного Президентом РФ. Ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов ис­полнительной власти субъекта РФ и местного самоуправления территории. Руководитель этого органа назначается Президен­том РФ. Комендант территории переходит в подчинение руко­водителю временного специального органа управления и по дол­жности является его первым заместителем.

Федеральный орган управления территорией создается в слу­чае, если временный специальный орган не обеспечил достиже­ние цели введения чрезвычайного положения. При этом полно­мочия специального органа управления прекращаются.

Руководитель федерального органа управления назначает­ся, а положение о данном органе утверждается Президентом РФ. В этом случае осуществление полномочий органов государствен­ной власти и местного управления территории приостанавлива­ется, их функции возлагаются на федеральный орган управле­ния. Комендатура территории входит в структуру федерально­го органа управления территорией. Комендант территории по должности является первым заместителем руководителя феде­рального органа управления территорией.

Комендант, органы особого управления территорией впра­ве издавать в пределах своих полномочий приказы и распоряже­ния по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положе­ния, обязательные для исполнения на территории.

Прекращение периода действия чрезвычайного положения влечет утрату силы правовых актов, принятых в целях обеспе­чения режима чрезвычайного положения, в том числе опреде­ляющих управление в условиях чрезвычайного положения.

Военное положение

Чрезвычайное положение нельзя смешивать с военным по­ложением, предусмотренным Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. «О военном положении»¹. В этом Законе военное положение определяется как особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее мест­ностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрес­сии (содержание этих понятий раскрыто в самом Законе).

Основания введения военного положения — агрессия про­тив РФ или ее непосредственная угроза, а цель — создание ус­ловий для ее отражения или предотвращения.

Режим военного положения включает в себя комплекс эко­номических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или пре­дотвращения агрессии против РФ.

В условиях военного положения в той мере, в какой это не­обходимо для обеспечения обороны страны и безопасности го­сударства, могут ограничиваться права и свободы граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также деятель­ность организаций независимо от организационных форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополни­тельные обязанности.

Введение военного положения предполагает применение Во­оруженных Сил РФ для отражения или предотвращения агрес­сии против РФ. Его обеспечение становится важнейшим направ­лением деятельности органов государственной власти. Возрастает также роль органов военного управления в данной области.

Режим военного положения органы государственной влас­ти и военного управления обеспечивают путем применения мер, предусмотренных Федеральным конституционным законом РФ «О военном положении». Эти меры дифференцируются в нем применительно к территориям, на которых: а) введено военное положение; б) оно не введено; в) ведутся боевые действия.

На территории, на которой оно введено, могут быть суще­ственно ограничены:

личные права и свободы граждан: на передвижение, вре­мя пребывания в общественных местах, расширение основания для личного досмотра и т. д.

политические права и свободы граждан: запрещение пуб­личных акций, в том числе проведение забастовок, приостанов­ление деятельности общественных, религиозных объединений, если она подрывает в условиях военного положения оборону и безопасность РФ, и т. д.;

имущественные права граждан: у них может изыматься имущество, необходимое для нужд обороны с последующей вып­латой государством его стоимости.

На граждан и организации могут быть возложены допол­нительные обязанности в виде их привлечения к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия и др., введения особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование коммуникаций (транспорта, связи, энергетики) и др.

На территории, на которой введено военное положение, мо­гут создаваться на военное время специальные формирования с целью осуществления мер по организации производства (вы­полнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских фор­мирований и органов.

Как на территории, на которой введено военное положение, так и на других территориях в период военного положения мо­гут применяться меры, связанные с введением ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, обо­рот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финан­совых средств, режим трудовой деятельности и т. д.

На территории, на которой ведутся военные действия, при­менение мер, предусмотренных для территорий, на которых вве­дено военное положение, может быть возложено на органы во­енного управления.

В указанном Законе определены полномочия органов госу­дарственной власти в области обеспечения режима военного по­ложения и особенности их функционирования в период его дей­ствия с учетом их места в системе государственной власти, со­держания деятельности и компетенции.

Президент РФ руководит организацией обеспечения режима военного положения; обеспечивает согласованное функциониро­вание и взаимодействие органов государственной власти в це­лях его обеспечения; контролирует применение мер по его обе­спечению; определяет меры по его обеспечению, применяемые органами исполнительной власти и органами военного управ­ления; определяет задачи и устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военного положения; опре­деляет порядок прохождения военной службы в этот период и т. д.

Совет Федерации рассматривает принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам обеспечения режима военного положения, а Государственная Дума принимает феде­ральные законы по этим вопросам и т. д.

Правительство РФ руководит в пределах своей компетенции деятельностью органов исполнительной власти и организаций по обеспечению военного положения; организует разработку и обеспечивает применение мер, направленных на производство продукции для государственных нужд, обеспечения Вооружен­ных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения; организует работу по обеспечению потребностей государства материально- техническими, трудовыми и другими ресурсами, организует раз­работку военно-хозяйственного плана и т. д.

Иные федеральные органы исполнительной власти осуще­ствляют полномочия, во-первых, за пределами специальных мер, подлежащих применению на территориях, на которых введено военное положение: организуют производство продукции (вы­полнение работ, оказание услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований и для нужд населения; снабжение населения продовольственными и непродовольственными товарами и медицинское обслуживание; регулируют деятельность организаций промышленности, тор­говли, общественного питания, бытового обслуживания и ком­мунального хозяйства и т. д.; во-вторых, полномочия по реали­зации мер, которые могут применяться на территории, на ко­торой введено военное положение. Однако полномочия дан­ной группы указанные органы могут осуществлять лишь на основании указов Президента РФ. К ним, в частности, отно­сятся полномочия по обеспечению охраны общественного по­рядка и общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, обеспечивающих жиз­недеятельность населения; организация эвакуации объектов хо­зяйственного, социального и культурного назначения; изъя­тие в соответствии с федеральным законом транспортных средств и другого имущества у организаций и граждан; установление ограничения движения транспортных средств и порядка их ос­мотра и т. д.

Аналогичные полномочия на подведомственной территории осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

Закон содержит специальные нормы, определяющие особен­ности правового положения в этот период как граждан, так и орга­низаций. Граждане пользуются всеми правами и свободами че­ловека и гражданина, за исключением прав и свобод, ограниче­ние которых установлено федеральными законами. В частности, они обязаны выполнять нормативные правовые акты РФ по воп­росам военного положения, а также требования обеспечиваю­щих его режим органов и должностных лиц; являться по вызо­ву в эти органы, а также в военные комиссариаты администра­тивно-территориальных образований, на территории которых граждане проживают. Граждане должны участвовать в выполне­нии работ для нужд обороны, ликвидации последствий приме­нения противником оружия; предоставлять в соответствии с фе­деральным законом имущество для нужд обороны.

Права организаций и их должностных лиц могут быть ог­раничены в той мере, в которой это необходимо для обеспече­ния обороны и безопасности РФ. На территории, на которой дей­ствует военное положение, они обязаны выполнять требования органов исполнительной власти и военного управления, обеспе­чивающих его режим.

Организации в период действия военного положения обя­заны: предоставлять для нужд обороны имущество, находящее­ся в их собственности, с последующей выплатой стоимости этого имущества; выполнять задания (заказы) в целях обеспечения обо­роны и безопасности РФ в соответствии с заключенными дого­ворами (контрактами).

Меры обеспечения военного положения и, в частности, раз­личного рода ограничения должны применяться уполномочен­ными органами и должностными лицами в строгом соответствии с устанавливающими их законами и другими нормативными пра­вовыми актами.

Режимы чрезвычайного и военного положения затрагива­ют общие вопросы организации управления там, где они введе­ны. Поэтому они не могут быть сведены к мерам, относящимся лишь к области деятельности соответственно правоохранитель­ных и военных органов.

РАЗДЕЛ VIII

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО И УПРАВЛЕНИЕ ЭКОНОМИКОЙ

ГЛАВА 28

Управление промышленностью и энергетикой