Необходимость и характер государственного управления

Разрушение СССР, смена социально-экономической и по­литической систем в России, криминальный передел собствен­ности обострили внимание к проблемам социально-экономичес­кой роли государства, в частности, государственного управления. Не без умысла активизировалась пропаганда мнения о том, что

государственное управление несовместимо с рыночной эконо­микой, является фактором, препятствующим социально-эконо­мическому развитию. Необходимо, следовательно, убрать госу­дарственные регуляторы из этой сферы.

Продолжающиеся экономическая, административная и по­литическая реформы, так или иначе, затрагивают проблемати­ку государственного управления. Более того, внимание к ней обостряет стихия, выдаваемая за рыночные преобразования, охватившая социально-культурную сферу. На этом фоне обо­значились две позиции: а) о необходимости усиления роли госу­дарства в преодолении трудностей, сопряженных с социально- экономическим развитием, б) о необходимости исключения вмешательства государства в экономику, в сферы образования, здравоохранения, культуры и др. и замены его рыночными регу­ляторами.

Недооценка государства, государственного управления, гра­ничащая с отрицанием их позитивной роли в указанных сфе­рах, не имеет методологических и практических обоснований.

Во-первых, взаимодействие и взаимовлияние экономики и государства объективны, хотя их характер и определяющие фак­торы не являются постоянными. На разных этапах развития об­щества меняется взаимодействие экономики и государства, пе­ред государством ставятся новые задачи, к которым должны быть адаптированы структура, кадры, формы и методы государствен­ного управления. Объективные потребности в этом особенно обостряются при смене одной социально-экономической фор­мации другой. Роль государства в новых условиях не только из­меняется или ослабевает, но в известном смысле возрастает. Эко­номика, социально-культурная жизнь в обществе не существу­ют изолированно от государства и права, происходящие здесь процессы взаимосвязаны, их нельзя рассматривать один от дру­гого и вне функционирования общества в целом.

В наших условиях государство призвано вырабатывать стра­тегию социально-экономического развития, создавать условия для формирования и развития рыночных отношений, упреждать стихию рынка, ограничивать или вовсе исключать рыночные от­ношения там, где они способны причинить вред обществу и граж­данам. Важнейшими направлениями деятельности государства являются развитие национальной экономики в целом, обеспе­чение сбалансированности общегосударственных и локальных социально-экономических процессов в условиях рыночной эко­номики, создание условий для эффективного предприниматель­ства, регулирование межотраслевых пропорций и т. д.

Во-вторых, иногда государственное управление и регулиро­вание сводится к «вмешательству» государства в экономику и т. д., что представляется ошибочным. Государственное управле­ние не исключает и не может исключать «вмешательства», но оно возможно в трех случаях, нетождественных нормальному процессу управления: а) для пресечения нарушений законода­тельства, злоупотреблений хозяйствующими субъектами права­ми, влекущих вредные для общества и граждан последствия (на­пример, ценового сговора между субъектами естественных моно­полий), при необходимости устранения экстремальных ситуаций. Вмешательство в подобных случаях является правомерным, но отнюдь не выражающим сущность нормального процесса госу­дарственного управления; б) неправомерные действия органов исполнительной власти и должностных лиц, ограничивающие и ущемляющие права и законные интересы хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей. Такого рода действия — антиподы нормальному управлению; в) избыточное регламентирование и формализм в отношениях хозяйствующих субъектов и предпринимателей с органами управления. Нередко они являются следствием пробелов или несовершенств законо­дательства, что противоречит научно обоснованному государст­венному управлению. Но, кстати сказать, эти же факторы пре­допределяют возможную неблагоприятную для общества и граж­дан деятельность хозяйствующих субъектов и индивидуальных предпринимателей, которой должно противодействовать государ­ство.

В-третьих, без активной роли государства невозможно обес­печить надлежащий режим в сфере рынка субъектов естествен­ных монополий; необходимую сбалансированность рыночного саморегулирования и государственного регулирования; создание наиболее благоприятных социально-экономических, организа­ционных и правовых условий предпринимательской деятельно­сти; экономическую и национальную безопасность, в том чис­ле защиту внутреннего рынка от внешней экспансии; укрепле­ние обороноспособности страны; осуществление масштабных мер по снижению уровня бедности граждан и повышению ка­чества их жизни и т. д.

Государству принадлежит ключевая роль в выработке и осу­ществлении стратегии постиндустриального технологическо­го социально-экономического развития России.

В-четвертых, всесилие рыночного саморегулирования — миф. Рынок сам по себе не панацея и мало что значит. Рыночное са­морегулирование порождает стихийные процессы, и само по себе может привести к анархии и хаосу. Сознательно или по недо­разумению, но иногда отвлекаются от того, что стихийность — одно из свойств рыночного уклада, и смягчение его разруши­тельной силы обеспечивается государством.

В-пятых, частная собственность порождает «экономичес­кую» власть, более изощренную по своей жестокости принуди­тельную силу, чем тоталитарная государственная власть. Огра­ничить такую власть может только государство. Поэтому дух и буква многих статей Конституции РФ предполагают активное влияние государства на экономические и социально-культурные процессы. Иначе говоря, активная роль государства в руковод­стве экономической и социально-культурной сферами опреде­лена актом высшей юридической силы. На практике она уже получила свое юридическое выражение в интенсивном право­творчестве, направленном на регулирование отношений в этих сферах, и прежде всего на формирование рынка.

В затянувшемся споре о соотношении экономических и ад­министративных методов в управлении экономикой реалистич­ной представляется точка зрения, говорящая о необходимости научно обоснованного использования экономических и адми­нистративных инструментов государственного регулирования.

Конечно, деятельность государства может быть со знаком «плюс» и «минус», но это уже проблема, лежащая в другой об­ласти.

Признавая государство и принцип разделения властей, ало­гично игнорировать либо недооценивать государственное управ­ление. Именно оно представляет собой форму реализации ис­полнительной власти.

Негативная тональность в отношении к государственному управлению проявляется также в высказываниях о необходи­мости вытеснения административной системы из управления этими сферами. Они во многом совпадают с упомянутым выше мнением и являются следствием непонимания сути админист­ративных систем либо мифов из области государственного стро­ительства. Ведь органы исполнительной власти, создаваемые для стимулирования государством рыночной экономики (их

необходимость не отрицают и авторы предложений), также от­носятся к административной системе. Все дело в том, какова административная система и какова социальная ценность та­кой системы, определяемая результатами ее функционирова­ния. Но без административной системы, то есть без системы управления, невозможно осуществление исполнительной вла­сти, организационно-правовой механизм которой и есть ад­министративная система.

Высказывается мнение, что министерства не являются ры­ночными органами, игнорируя тот факт, что такие органы име­ются в странах с развитой рыночной экономикой (например, в ФРГ есть министерства экономики, сельского хозяйства и т. д.).

Дискриминация государственного управления вредна для об­щества. Практика последних лет доказала, что потеря управляе­мости обществом, «рыхлость» государственного управления по­влекли за собой необходимые вредные последствия (обвальное падение производства, утечка за рубеж национальных богатств), которые государство должно было не допустить. Поэтому офи­циально признано актуальнейшей задачей если не формирова­ние заново, то радикальное изменение системы государствен­ного управления и местного самоуправления. Это одна из важ­нейших задач проводимых в стране административной реформы, реформы государственной службы.

Но государственное управление, характерное для советского периода, во многом принципиально отторгается изменившимися условиями жизни общества.

Общий переход к рыночным отношениям, существенные изменения в государственном устройстве, конституционное при­знание местного самоуправления предопределили новые моти­вы в идеологии государственного управления. Его понятие не под­меняется лишь понятием «административное подчинение», а го­сударственное управление экономикой и социально-культурной сферой не сводится лишь к прямому управлению деятельнос­тью конкретных предприятий и учреждений вышестоящими органами на основе отношений по принципу «власть — под­чинение». Различна его роль в отношении негосударственного и государственного секторов экономики и социально-культур­ной деятельности.

Государственное управление, как и социальное управление вообще, — есть властная деятельность. Об этом полезно помнить. Но власть может проявляться по-разному: «жестко», в командном, непосредственном распорядительстве; императивных предписа­ниях, запретах, чиновничьей опеке и т. д., ограничивающих само­стоятельность и гасящих инициативу; она может выражаться так­же и в «мягкой» форме: нормативном регулировании, широком использовании дозволений и рекомендаций, координации, на­правлении деятельности, содействии и оказании помощи и т. д.

Несомненная предпочтительность «мягкого» варианта уп­равления общественными процессами не исключает элементов «жесткого». Установка только на преимущественно жесткое управление противоречит уже заданной модели развития нашего общества.

Принципиально изменяется влияние государственного уп­равления на процессы в обществе и в другом аспекте. Государ­ственным управлением по-прежнему охватываются все те же отрасли и сферы общества. Но его роль в целом, а также в от­дельных отраслях и сферах становится иной. Имеются отрасли, сферы (их объекты), которые находятся в управлении:

а) государства, например, атомная промышленность, обо­рона и др. Вкрапление в управление этими отраслями обществен­ных начал не меняет его государственного характера;

б) государственных и негосударственных структур. Объек­ты ряда отраслей и сфер находятся и в государственном, и не­государственном управлении. Такое «расщепление» имеет место во многих отраслях экономики и социально-культурного стро­ительства (промышленности, сельском хозяйстве, здравоохране­нии, образовании и др.);

в) в совместном управлении государственных и негосудар­ственных структур. Оно возможно в различных вариантах. Во- первых, представители государства входят в состав органов уп­равления негосударственных организаций, в которых имеется доля государственной собственности (акционерных обществ); во- вторых, определенные негосударственные органы могут наде­ляться государством отдельными государственными полномочи­ями (например, органы местного самоуправления); в-третьих, в реализации принципа долевого государственного и коммерчес­кого финансирования программ, проектов;

г) негосударственных структур. Это самостоятельные не­государственные предприятия, учреждения и организации, дей­ствующие на началах внутреннего самоуправления. Они могут входить, в том числе ими же образуемые, в различные объеди­нения (союзы, ассоциации) и другие негосударственные обра­зования, осуществляющие в отношении них определенные уп­равленческие функции.

При этом важно иметь в виду, что законодательство, рас­пространяющееся на все отрасли и сферы, есть прерогатива го­сударства. Характер государственного регулирования различен не только в сферах экономики, социально-культурной и адми­нистративно-политической деятельности, но и в их отдельных отраслях.

В основе своей это определяется особенностями и значени­ем самих отраслей и сфер. Сказываются также и задачи, реша­емые на данном этапе развития общества. Преобразования, проводимые в процессе общего перехода к рыночным отноше­ниям (приватизация, демонополизация, преобразование форм собственности, либерализация цен и условий внешнеэкономи­ческой деятельности), привели к изменению отраслевой и реги­ональной структуры экономики в результате ее приспособления к новой структуре спроса и возникновения массы малых пред­приятий, порожденных частным предпринимательством. Однако эти процессы в различной степени затрагивают конкретные от­расли и сферы. Они не могут протекать вне влияния государ­ства.

Административно-правовая организация управления не мо­жет отвлекаться от такой разноплановой роли и деятельности государства. Кроме того, негосударственное управление также требует своей организации, которая в отдельных аспектах опи­рается на нормы административного права (например, местное самоуправление).

Государственное управление осуществляется в основном на двух уровнях: а) федеральном; б) субъектов РФ. Исключение со­ставляет сохранение в отдельных регионах местного государ­ственного управления, а также возложение на органы местного самоуправления выполнения отдельных государственных фун­кций. В этих случаях их деятельность не лишена государствен­ного характера. Следует иметь в виду, что в связи с принятием I и II частей Гражданского кодекса РФ, основанных на концеп­ции частного права, появились категорические суждения отно­сительно того, что государство лишено права вмешиваться в ча­стную собственность, которая теперь стала для него неприкос­новенной. Такие суждения ущербны с профессиональной юри­дической точки зрения, способны ввести в заблуждение.

Во-первых, во всех странах, в том числе и в тех, в которых частная собственность провозглашена священной и неприкос­новенной, она обременена определенными государственными правилами, которым обязан подчиняться собственник.

Во-вторых, Конституция РФ и еще в большей степени сам ГК предусматривают законные основания приобретения, огра­ничения и прекращения права собственности. В частности, до­пускается принудительное отчуждение имущества (ст. 35 Кон­ституции РФ, п. 2 ст. 235 ГК).

В-третьих, следует не ослаблять, а повышать роль государ­ственных гарантий права собственности.

В-четвертых, как известно, государство может иметь доли в капитале негосударственных коммерческих организаций, в том числе Золотую акцию, а также своих представителей в органах управления ими.

§ 2. Понятие и цели организации управления

1. Управление может рассматриваться с различных точек зре­ния — социально-экономической, политической и др. Админи­стративно-правовая организация управления представляет собой сердцевинный аспект организации исполнительной власти, обес­печенной нормами административного права.

Административно-правовая организация управления (далее — организация управления) есть закрепленная нормами админи­стративного права система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения этих субъек­тов внутри и вне этой системы.

Элементами административной организации управления яв­ляются:

а) органы исполнительной власти;

б) другие органы управления, входящие в разветвленный организационный механизм осуществления функций исполни­тельной власти;

в) нормы административного права, устанавливающие со­ответствующий статус всех звеньев системы управления, в том числе их служащих;

г) важнейшие параметры их отношений, очерченных адми­нистративным правом;

д) правовая ответственность субъектов, вытекающая из их административно-правового положения.

Понятием организации управления охватывается как госу­дарственное, так и негосударственное управление в той мере, в какой оно регламентируется административным правом.

Организация управления имеет целью создание наиболее благоприятных условий для действенного функционирования исполнительной власти, соответствующего интересам граждан, общества и государства. Рациональная организация осуществ­ления исполнительной власти является одним из важнейших условий упорядочения государственного управления, его эко­номичности и нормальной государственной деятельности в це­лом. Она должна обеспечить правильный выбор субъектов уп­равленческой деятельности, определить место и роль каждого из них и четкое взаимодействие между ними с тем, чтобы исклю­чить в системе управления работу на «холостом» ходу, паралле­лизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.

Организация управления должна учитывать роль исполни­тельной власти в обществе в целом и одновременно особенности структуры экономики, социально-культурной и административ­но-политической деятельности в РФ в условиях федеративного государственного устройства и системы местного самоуправле­ния.

В настоящее время возникла крупная проблема учета осо­бенностей момента и перспектив в эволюции управленческих структур. Государственное управление, имея свои закономерно­сти развития, должно в наибольшей степени соответствовать тем конкретно-историческим задачам, которые ему предстоит ре­шать. Но не только. Его система должна формироваться так, что­бы создавать необходимые условия для повышения эффектив­ности решения проблем, определяющих перспективы развития общества.

Управленческие структуры, находясь в зависимости от со­циально-экономической и политической систем, должны об­ладать способностью оказывать сильное влияние на развитие общества, не допуская при этом насилия над социально-эконо­мическими процессами. На такой подход должны быть запрог­раммированы все конструктивные элементы административ­ной организации управления, его системы.

Формирование современной системы управления предпо­лагает преодоление ряда организационных стереотипов, вобрав­ших в себя некоторые идеологические и политические взгляды прошлого на систему государственного управления и противо­речащих современным. Современному характеру взаимоотно­шений между органами государственного управления РФ и ее субъектов противоречит организационно-правовая конструкция «единой системы отраслевых министерств, ведомств», основан­ная, как известно, на жестокой централизации и отношениях по принципу «власть — подчинение». Не только нижестоящие органы, но и все предприятия, учреждения являлись в высокой степени централизованными, организационными звеньями еди­ных систем министерств и ведомств. В деятельности министерств и ведомств значительный удельный вес занимали оперативное управление предприятиями, учреждениями и организациями и решение вопросов их деятельности в форме непосредственного распорядительства. Таким образом, единая система министерст­ва, ведомства означала высокую степень социально-экономи­ческой, организационной, правовой централизации, обособлен­ности и замкнутости этой системы, на базе которой процветал ведомственный диктат вышестоящих отраслевых и межотрас­левых органов. Самостоятельность и инициатива предприятий, учреждений и организаций были крайне ограниченными. В этих условиях перестраховка и переложение решения вопросов на вышестоящие органы стали принципом деятельности их адми­нистрации.

В настоящее время предприятия, а также социально-куль­турные учреждения в основном децентрализованы. Децентрали­зация выражается в том, что они, во-первых, дифференцированы по формам собственности, составляя частную, государственную, муниципальную собственность. Управление ими осуществляют собственники или назначаемые ими органы; во-вторых, него­сударственные предприятия и учреждения, сохраняя свою от­раслевую принадлежность в экономическом смысле, выведены из подчинения государственных органов; в-третьих, государствен­ные предприятия и учреждения, сохраняя ведомственную при­надлежность, укрепили свои позиции как субъекты рынка и гражданского права, обрели ту степень самостоятельности, ко­торая не позволяет безоговорочно рассматривать их в качестве организационных звеньев единой системы вышестоящего от­раслевого органа.

Оттеняя степень самостоятельности государственных пред­приятий, получивших государственное имущество в хозяйствен­ное ведение, со значительным допуском условности можно ска­зать о том, что они также выведены из подчинения вышестоя­щих отраслевых органов управления в том смысле, что последние существенно ограничены в праве непосредственного управления подведомственными предприятиями. Они не должны вмешивать­ся в их оперативную производственную и хозяйственную дея­тельность, диктовать свои условия ее осуществления.

В отношении к ним вышестоящие органы обладают лишь отдельными элементами прямого управления, связанными с за­мещением должностей руководителей, обеспечением выполне­ния законов, финансированием бюджетных учреждений, бюд­жетным финансированием определенных мероприятий, проводи­мых предприятиями. Назначение и освобождение от должности руководителей, решение вопросов финансирования и некоторых других — это мощные рычаги влияния вышестоящих органов на деятельность государственных предприятий и учреждений, которые нельзя недооценивать. Более того, из общего правила имеются исключения, когда особый характер деятельности пред­приятий предполагает усиленное управляющее воздействие го­сударства на различные стороны его деятельности.

Но главное назначение отраслевых органов — координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях. Они могут осуществляться в интересах отрасли в целом и ее предпри­ятий, учреждений и организаций. В соответствии с этими нача­лами формируются системы управления, объектами которого выступают уже не хозяйствующие единицы или учреждения, а крупные комплексы, в том числе отраслевые. Например, управ­ление промышленной политикой, государственным имуществом и т. п.

Сказанное не относится к казенным предприятиям, в от­ношении которых уполномоченные вышестоящие органы осу­ществляют прямое управление.

Единые системы сформированы в управлении рядом цент­рализованных отраслей административно-политической сферы (обороны, безопасности и др.). Конструкция «усеченных» еди­ных систем федеральных органов исполнительной власти чаще всего применяются теперь в организации централизованного осуществления межведомственных функций и полномочий, включающих наряду с органами федеральных округов перифе­рийные территориальные органы, учреждаемые в соответствии с Конституцией РФ, например, Федеральной налоговой служ­бы, Федеральной антимонопольной службы, Федеральной тамо­женной службы и др. Следовательно, конструкция единых сис­тем соответствующих министерств и ведомств сохраняет свое значение.

Лишается своей основы если не вообще, то в качестве оп­ределенного правила применение принципа двойного подчине­ния к статусу органов исполнительной власти субъектов РФ. Их статусу в том качестве, в каком он постулируется сейчас, про­тиворечит организационное подчинение отраслевых и межот­раслевых органов субъектов РФ соответствующим федеральным органам.

Правда, Конституция РФ дает серьезные основания для по­лемики по данному вопросу, провозглашает единство системы исполнительной власти. Но, с одной стороны, для отрицания та­кого единства нет ни методологических, ни юридических осно­ваний, а с другой, из этого еще не вытекает жесткое организа­ционное «сцепление» органов исполнительной власти РФ и ее субъектов. Единство системы исполнительной власти может до­стигаться с помощью правовых норм, общностью характера фун­кций органов разных уровней.

Содержание организации управления включает решение различных вопросов. Изначально необходимо определить: прин­ципы и формы их юридического закрепления; формы органов управления в зависимости от их функционального назначения; разграничение между ними компетенции, включая формулиро­вание задач, функций, установление прав и обязанностей; пра­вовые формы взаимодействия между ниже- и вышестоящими звеньями управления; методы управленческой деятельности и формы их реализации.

В тех случаях, когда решение указанных вопросов затраги­вает интересы субъектов РФ и органов местного самоуправле­ния, они должны предварительно обсуждаться и согласовываться с ними. Органа, который бы обладал всем комплексом полномо­чий по вопросам административной организации управления, нет и быть не может. Неизбежно взаимодействие между всеми органами, причастными к решению тех или иных вопросов.

Важное значение имеют правильный выбор и закрепление связей между субъектами управления отраслями и сферами. В действующих системах управления они имеют различные формы.

Общее подчинение, при котором полномочия вышестоящего органа не ориентированы на конкретные вопросы руководства находящимися в таком подчинении объектами. Объектами, на­ходящимися в общем подчинении, осуществляется общее руко­водство, в основном путем установления правил деятельности (по­ведения) и осуществления контроля (надзора).

Общее подчинение может иметь место как при наличии про­межуточных звеньев между субъектом и объектом управления, так и без таковых. Например, в настоящее время государствен­ные промышленные предприятия находятся, как правило, в об­щем подчинении соответствующих министерств и федеральных агентов. Подчинение в этом смысле равнозначно подведомствен­ности.

Непосредственное подчинение выражается, прежде всего, в отсутствии между субъектом и объектом управления проме­жуточных звеньев. Но не только в этом. Здесь иной характер организационных и правовых связей, чем при общем подчине­нии. Непосредственное подчинение предполагает значительную организационную и правовую зависимость объекта от субъек­та управления, решение кадровых вопросов, применение дисцип­линарных мер к работникам, элементы непосредственного рас­порядительства, отмену актов объекта управления и т. д. Непос­редственно подчиненное предприятие, учреждение, организация непременно находятся в ведении субъекта управления.

Прямое подчинение, при котором связи между субъектами управленческих отношений являются обычно также непосред­ственными. Но они могут быть и через «голову» промежуточ­ного звена данной системы управления в том смысле, что соот­ветствующий субъект находится в непосредственном подчине­нии такого звена. При прямом подчинении, по общему правилу, речь идет об отношениях между руководителями (начальника­ми и т. д.) и работниками, командирами и другими военнослу­жащими и т. п.

Оперативное подчинение означает юридическую зависи­мость данного субъекта управленческих отношений от другого

только по определенным вопросам и не подчиненного ему в других сферах. В оперативном подчинении могут находиться организации и определенные категории лиц. Например, началь­нику станции в оперативном отношении подчиняются действу­ющие на ее территории работники других служб по вопросам, связанным с обеспечением безопасности движения поездов. Принцип оперативного подчинения применяется иногда при вы­полнении конкретных задач подразделениями и службами пра­воохранительных органов.

Оперативное подчинение предусматривается также в слу­чаях, когда нужна быстрая реакция на возникающие вопросы, требующие вмешательства вышестоящего или нижестоящего органа (должностного лица) либо при необходимости руковод­ства текущей работой органа (должностного лица) вышестоящего подчинения). Например, руководители ряда подразделений Ад­министрации Президента РФ подчинены ему непосредственно, а в оперативном отношении — руководителю Администрации.

Двойное подчинение субъекта управления по горизонтали и вертикали основано на разграничении предметов и полномо­чий совместного ведения, при котором по отношению к одно­му и тому же субъекту орган данного уровня и вышестоящий орган обладают по определенным для них вопросам юридичес­ки-властными полномочиями. Двойное подчинение исключает смешение предметов ведения и полномочий тех органов, в под­чинении которых находится тот или иной орган управления. Со­отношение объема и характера полномочий соответствующих органов может быть различным. Но если орган обладает хотя бы одним из решающих полномочий в отношении субъекта, под­чиненного по всем другим вопросам иному органу, то уже можно говорить о двойном подчинении данного субъекта. Даже в тех случаях, когда вышестоящий орган обладает дисциплинарной властью в отношении руководителей нижестоящего органа, под­чиненного по горизонтали, имеет место воплощение принципа двойного подчинения. Орган, имеющий двойное подчинение, принадлежит к системе нижестоящих органов соответствующего уровня. В настоящее время сфера применения принципа двой­ного подчинения достаточно узка.

По общему правилу, он не фиксируется в нормативных ак­тах в прямой форме. Однако в отдельных случаях статус орга­нов на основе двойного подчинения прямо устанавливается та­кими актами. Так, в соответствии с Положением о Федеральной государственной службе занятости населения РФ органы службы занятости в субъектах РФ, в районах и городах подчиняются в своей деятельности вышестоящим органам занятости и соответ­ствующим органам исполнительной власти в пределах их ком­петенции.

Соподчинение выражается в одновременном подчинении субъектов управления двум и более вышестоящим органам госу­дарственной власти. Так, сейчас часть министерств и ведомств одновременно подчинена Президенту РФ и Правительству РФ (министерства внутренних дел, обороны и др.). Например, конт­роль за деятельностью Министерства иностранных дел РФ осу­ществляется по соответствующим направлениям его деятельно­сти Президентом РФ и Правительством РФ. Иногда соподчинение обусловливается, с одной стороны, специализацией управленчес­кой функции, а с другой, необходимостью единообразия в ее осу­ществлении двумя или более органами управления. При этом один из органов выступает головным в осуществлении или обес­печении осуществления данной функции. Например, вузы, не подведомственные Министерству образования РФ, подчиняются соответствующим министерствам, федеральным службам, а так­же и Министерству образования РФ по вопросам применения образовательных стандартов и др.

Соподчинение, в отличие от двойного подчинения, приме­няется по вертикали.

Важным является выбор принципа организации аппарата ор­ганов управления, форм его структурных подразделений и ус­тановления их административно-правового статуса. Эти вопро­сы решаются или должны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер, в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиаль­ного единообразия. Их разновидностями могут являться депар­таменты, главные управления, отделы, советы, центры, бюро, секретариаты.

Правительством РФ было принято специальное постановле­ние от 5 ноября 1995 г. «О структуре центрального аппарата фе­деральных органов исполнительной власти», направленное на упорядочение структуры этого аппарата. Руководителям этих ор­ганов было рекомендовано при формировании структуры цен­трального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государственных служащих не должно превышать 10%, а старших — 40% от общей численности работников этих органов. В соответствии с постановлением штатная численность департамента не могла быть менее 35, управления — менее 20, отдела — менее 10, отдела в составе департамента (управления) — менее 5 единиц. В структуру департамента и управления не мо­гут входить менее 3 отделов.

Департаменты образовывались на основании решений Пра­вительства РФ в федеральных министерствах, в федеральных орга­нах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федерального министерства. В исключительных случаях они могли создаваться в государственных комитетах РФ.

Департаменты предназначались для координации и регули­рования крупного направления сферы экономической и (или) социально-экономической деятельности государства, отнесен­ной к ведению соответствующего федерального органа испол­нительной власти; для решения проблем федерального или от­раслевого значения, отличающихся высокой комплексностью и степенью охвата общефедеральных и отраслевых связей. Имен­но эти критерии должны были иметь определяющее значение при решении вопроса о создании департамента. При этом пред­полагался также высокий уровень его автономности в пределах задач и функций данного федерального органа исполнительной власти (выше речь шла о департаментах центрального аппарата лишь федеральных органов исполнительной власти; упомянутое постановление не распространялось на департаменты органов исполнительной власти субъектов РФ).

В настоящее время в центральном аппарате федеральных министерств создаются департаменты по основным направлени­ям, федеральных служб и федеральных агентств — управления, в состав которых соответственно включаются отделы.

Максимальное количество департаментов и управлений обычно определяется Президентом РФ или Правительством РФ в зависимости от непосредственной подведомственности им фе­деральных органов исполнительной власти.

Фонд оплаты труда и численность работников центрально­го аппарата федеральных органов утверждает Правительство РФ.

Структура, штаты и смета расходов на содержание централь­ного аппарата этих органов утверждают федеральные министры и руководители федеральных служб и федеральных агентств. Они же утверждают численность и фонд оплаты труда работников своих территориальных органов, а также смету расходов на их содержание в пределах утвержденных ассигнований, предусмот­ренных в федеральном бюджете.

Структура и штатное расписание территориального орга­на утверждается в установленном порядке его руководителем в пределах установленной численности и фонда оплаты труда.

В структуре органов, действующих в экономике, социаль­но-культурной сфере, важное место занимают информацион­но-аналитические, прогнозирующие, технико-технологические функциональные подразделения.

По общему правилу, положения о структурных подразде­лениях федеральных органов исполнительной власти, определя­ющие их административно-правовой статус, утверждаются руко­водством этих органов. Федеральный министр своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов федерального министерства полномочия представлять федераль­ное министерство в отношениях с государственными органами, в том числе федеральными службами, федеральными агентства­ми, находящимися в ведении этого федерального министерства, государственными внебюджетными фондами, с другими орга­низациями и гражданами, а также выдает доверенности на под­писание от имени федерального министерства договоров и дру­гих гражданско-правовых документов. Полномочия, которые не могут быть предоставлены директорам департаментов, обозна­чены в Типовом регламенте. В субъектах РФ в регулировании этих вопросов нет единообразия. Компетенция структурных под­разделений их органов (должностных лиц) устанавливается ак­тами высших должностных лиц, высших органов исполнитель­ной власти субъектов РФ.

Как уже отмечалось, положения о структурных подразде­лениях отдельных федеральных органов исполнительной влас­ти утверждаются Президентом РФ или Правительством РФ.

Внутренняя организац