Организационная структура отечественных железных дорог

В 1733 г. для строительства сухопутного тракта Петербург – Москва была образована Канцелярия перспективной дороги – первая в России строительно-дорожная организация. Эта Канцелярия составила первую Инструкцию по строительству дорог и мостов. В 1746 г. «московский тракт» был сдан в постоянную эксплуатацию. В 1755 г. Канцелярия перспективной дороги была преобразована в Канцелярию от строения государственных дорог. В 1770 г. Канцелярия была преобразована в Комиссию о дорогах в государстве, подчиненную непосредственно Екатерине II. Водные пути в то время находились в ведении местных властей.

В конце XVIII века в стране возросла интенсивность перевозок, особенно по водным путям. Возникла необходимость создать общегосударственный орган управления – ведомство путей сообщения. В связи с этим 28 февраля 1798 г. был учрежден Департамент водяных коммуникаций с конторами в разных регионах, приравненный к Коллегиям Сената. Первым главным директором Департамента водяных коммуникаций стал видный гидротехник граф Я.Е. Сиверс.

Комиссия о дорогах в государстве в 1800 г. была преобразована в Экспедицию устроения дорог, которая в 1809 г. вошла в состав Департамента водяных коммуникаций. После этого Департамент был преобразован в Управление водяных и сухопутных сообщений, которое в 1820 г. стало Главным управлением путей сообщения, а в 1833 г. – Главным управлением путей сообщения и публичных зданий.

В середине 50-х годов XIX века длина всех шоссейных дорог страны составляла около 7,5 тыс. верст. Основными сухопутными путями сообщения являлись грунтовые дороги. Проезд по ним в летнее время был весьма затруднителен вследствие большого количества топких мест, речных преград и т.д., а в период осенних и весенних распутиц – практически невозможен. Наибольшую проходимость эти дороги приобретали лишь в зимнее время, когда устанавливался санный проезд.

Водные пути сообщения могли использоваться только с момента вскрытия рек и до наступления ледостава, т.е. примерно в течение полугода. С особой остротой необходимость в железных дорогах ощущалась в центральных черноземных, южных и причерноморских губерниях Европейской части России.

В 1856 г. правительство провело серию переговоров с иностранными предпринимателями и в начале следующего года заключило концессию на сооружение сети железных дорог. В нее входили направления: Петербург - Варшава – Прусская граница (завершение строительства, начатого правительством в 1851 г.); Москва – Нижний Новгород; Москва – Курск – Феодосия; Курск (или Орел) – Динабург – Либава. Общая протяженность намеченной к строительству сети составляла около 4 000 км. Для ее сооружения было образовано Главное общество российских железных дорог. Решающая роль в обществе принадлежала французским денежным магнатам. Помимо дорог Главного общества правительство в 50-х годах разрешило отечественным предпринимателям строить небольшие железнодорожные линии второстепенного значения.

В начале 60-х годов в железнодорожном строительстве наступил глубокий кризис из-за невозможности собрать необходимый капитал. Прирост сети рельсовых линий катастрофически сокращался, в 1865 г. он равнялся нулю.

В 1862 г. главноуправляющим путями сообщения и публичными зданиями назначили П.П. Мельникова. Ему принадлежит разработка проекта первого перспективного плана сети путей сообщения. Содержание проекта было опубликовано в 1863 г. В проекте предусматривалось соединение рельсовыми путями Москвы с промышленными центрами страны, с портами на южных морях, создание транспортных связей между главными водными артериями и обеспечение вывоза каменного угля из Донбасса в Москву и Петербург.

Главной проблемой являлся поиск выхода из железнодорожного кризиса. Чтобы преодолеть ложное представление о невыгодности вложения капиталов в сооружение русских магистралей, новый главноуправляющий путями сообщения предложил приступить к строительству линий на средства государственного казначейства. Опытный строитель, он ясно видел, что иностранные предприниматели способствовали созданию ложного представления о трудностях и невыгодности сооружения русских магистралей.

После доработки 23 апреля 1865 г. план был высочайше утвержден, получив силу закона. В соответствии с ним намечалось построить новые линии общей протяженностью 7 117 км, в том числе 3 665 км первой и 2 818 км второй очереди, а также 644 км «питательных ветвей». Осуществленный впоследствии план позволил создать остов железнодорожной сети, обеспечивший смешанные железнодорожно-водные перевозки в европейской части России.

Министерства как центральные структуры государственного управления впервые введены в России в 1802 г. Были образованы министерства внутренних дел, юстиции, финансов, коммерции, народного просвещения, военно-сухопутных сил, военно-морских сил и иностранных дел. Министры по должности входили в состав Государственного совета и имели право личного доклада царю.

В июне 1865 г. Главное управление путей сообщения и публичных зданий преобразовали в Министерство путей сообщения. Первым министром путей сообщения был утвержден П.П. Мельников. В структуру министерства входили: Совет министерства в составе 6 человек, ученый комитет, канцелярия министра, штаб Корпуса путей сообщения с его учреждениями, а также департаменты: сухопутных сообщений, водяных сообщений, железных дорог и ревизии отчетов.

Министерство сосредоточило свое внимание на практическом осуществлении план создания сети железных дорог и в качестве ближайшей задачи форсировало строительство линии Москва – Курск за счет казны. Были получены неплохие результаты эксплуатации Московско-Нижегородской, Московско-Рязанской и Московско-Ярославской железных дорог. Доходы этих линий неуклонно росли. В 1867 г., например, Московско-Рязанская дорога на свои акции выплатила дивиденды по 12 %, Московско-Ярославская – по 9 %.

С 1867 г. в связи с успехами в строительстве и эксплуатации рельсовых путей началась настоящая «железнодорожная горячка». Появились сотни предпринимателей, желавших получить железнодорожные концессии. В 1866-1868 г.г. правительство заключило договора на сооружение 26 линий. К 1872 г. количество концессий почти удвоилось.

О масштабах подъема в железнодорожном предпринимательстве свидетельствует, что в 1866 г. правительство выдало только одно на изыскание линий, а в 1869 г. их было уже 139.

Стремясь форсировать создание рельсовой сети как основы для оживления всей экономики, государство с конца 1860-х годов стало оказывать помощь частным железнодорожным обществам в таких масштабах, в каких она не осуществлялась в других странах. Был образован специальный фонд для кредитования частного железнодорожного предпринимательства.

С образованием Железнодорожного фонда для предпринимателей задача мобилизации средств на строительство значительно упростилась. Под облигации государство выдавало такие суммы, которых нередко хватало для сооружения железнодорожной линии. Во многих случаях учредителям компаний не было необходимости вкладывать в строительство собственные средства. Выпущенные акции почти полностью оставались у организаторов компаний, принося им крупные доходы.

С этого же времени государство стало усиленно способствовать развитию металлургической и машиностроительной промышленности, с тем, чтобы обеспечить железные дороги необходимой техникой и оборудованием отечественного производства. Правительственные мероприятия вызвали широкий приток иностранного капитала, без привлечения которого не представлялось возможным организовать железнодорожное строительство в значительных размерах.

Правительственная опека частных железнодорожных обществ, сменившая политику подавления и ограничения предпринимательской инициативы, способствовала тому, что в короткий срок рельсовый транспорт превратился в наиболее развивающуюся отрасль. С 1868 по 1872 г. открылось для движения около 9,6 тыс. км железнодорожных линий. За это пятилетие было построено почти в два раза больше железнодорожных линий, чем за предыдущие 30 лет.

Вместе с этим стало видно, что частные предприниматели заботились не столько о совершенствовании эксплуатации построенных линий, сколько о достижении наибольших барышей. Получение дивидендов по правительственным гарантиям существенно отягощало государственный бюджет. Несогласованность действий соседних дорог, отсутствие единых норм и правил технической эксплуатации приводили к сбоям в движении поездов. В связи с этим была создана междуведомственная комиссия под председательством графа Э.Т. Баранова для исследования железнодорожного дела в России.

Эта комиссия установила, что ряд частных железных дорог построен без учета их экономического значения. Первоначальная «провозоспособность» многих линий оказалась слабой, т.к. они строились однопутными, с пропускной способностью не более 6-8 пар поездов в сутки. Техническое обслуживание подвижного состава было неудовлетворительным. Почти во всех депо отопление паровозов оставалось дровяным. Эти и другие упущения побудили ведомство путей сообщения вернуться к практике строительства новых линий за счет казны, оно начало выкупать частные дороги. Одновременно принимались меры по улучшению эксплуатации существующей рельсовой сети.

Произошли преобразования в структуре Министерства путей сообщения. В 1882 г. было учреждено Управление казенных железных дорог, которое возглавило строительство новых линий, а Департамент железных дорог стал ведать вопросами эксплуатации. В 1892 г. вместо технического совета образовали инженерный совет Министерства путей сообщения, в компетенцию которого входили Министерства путей сообщения основные проблемы проектирования, строительства, эксплуатации железных дорог и гидротехнических сооружений. Состав совета был настолько представительным, что его решения являлись обязательными для руководства МПС.

К 1913 г. Россия, несмотря на противоречивые процессы в государственной политике по железнодорожному транспорту и допущенные издержки, сеть железных дорог имела высокие технико-экономические показатели. Из 34 железных дорог, казенных было 24 и частных 13 дорог. Высокий уровень чистого дохода был достигнут на Северо-Донецкой, Владикавказской, Екатерининской, Николаевской, Московско-Курско-Нижегородской дорогах. С дефицитом работали только две недавно построенные Омская и Забайкальская дороги.

Структура МПС к началу 1917 г. приведена на рис. 29. В рамках общей программы экономического развития России в довоенные годы видное место отводилось транспортному строительству. Первая мировая война сделала нереальной эту программу во многих отношениях, но не перечеркнула ее полностью. В 1916 г. Особое междуведомственное совещание по выработке плана железнодорожного строительства на ближайшую перспективу наметило обширный план строительства железных дорог, который предполагалось осуществлять за счет средств казны и частного капитала.

Рис. 29. Структура МПС в начале 1917 г.

В результате Октябрьской революции управление государством перешло в руки Советов. 26 октября (7 ноября по новому стилю) 1917 г. на II Всероссийском съезде Советов было создано рабочее-крестьянское правительство – Совет Народных Комиссаров (СНК) под председательством лидера РКП(б) В.И. Ульянова (Ленина).

Еще 25 августа 1917 г. на Всероссийском учредительном съезде железнодорожников был образован Всероссийский исполнительный комитет железнодорожного профессионального союза (Викжель). После Октябрьского восстания Викжель требовал передать ему управление железными дорогами. Позиция Викжеля в дни Октябрьского восстания и в первые месяцы существования Советской власти была направлена против нее, затрудняла реализацию первых мероприятий новой власти в борьбе с саботажем по организации нормальной работы железных дорог. В ноябре постановлением СНК усилена централизация в управлении железными дорогами, создан Народный комиссариат путей сообщения (НКПС). В апреле 1918 г. были национализированы казенные, а в сентябре – частные дороги.

Но разруха быстро нарастала, положение становилось угрожающим. В.И. Ленин, хорошо понимая значение железнодорожного транспорта, говорил: «… без железных дорог не только социализма не будет, а просто околеют все с голоду, как собаки, в то время как хлеб лежит рядом».

Прикрываясь революционными лозунгами, на железных дорогах творились беззакония и поистине бесчинства. НКПС получал о них сообщения как с фронтов. Нарком путей сообщения писал: «Будущий историк русской революции с удивлением увидит, что в течение некоторого времени Россия представляла собой любопытную страну, в которой появился особый вид пирата, - пирата на железнодорожных путях». В Вестнике путей сообщения отмечалось, что «такой пират представлял из себя некоего комиссара, в распоряжении которого был поезд из хороших салон-вагонов, сопровождаемых отдельными бронированными вагонами, а то и бронепоездами с пулеметами и пушками, имеющий запас продовольствия и денег. Под разными революционными предлогами эти комиссары разъезжали в «своих» вагонах со «своими» паровозами, грабили продовольственные склады, убивали непокорных железнодорожников, резали стрелки, устраивали крушения» [25].

Требовались жесткие специальные государственные меры по охране порядка на железных дорогах, для чего была организована Всероссийская межведомственная чрезвычайная комиссия по охране железных дорог. Военизированная охрана железных дорог была передана в ведение Наркомата по военным делам. Позднее в феврале 1919 г. был принят декрет об организации железнодорожной милиции.

Весь период гражданской войны проникнут духом чрезвычайщины. В работу железных дорог вмешивались и профсоюзы, и местные органы, и различные комиссары. 30 ноября 1918 г. на железных дорогах было введено военное положение, но беспорядки и разруха нарастали, 86% паровозов отапливались дровами.

В начале 1919 г. на железных дорогах были созданы политотделы для усиления партийного влияния на железнодорожников. Затем руководство транспортом взял на себя Троцкий, который наряду с должностью председателя Реввоенсовета республики стал и наркомом путей сообщения Прошло ряд судебных процессов, например, «Тульский процесс», на котором суду трибунала были преданы 39 человек, из числа руководителей и рабочих железнодорожных мастерских, привлекавшихся к судебной ответственности за падение производительности труда. Все они были приговорены к принудительным работам с содержанием под стражей. Таким образом, в период гражданской войны железнодорожным транспортом управлял Народный комиссариат путей сообщения. Однако разруха и чрезвычайщина вынуждали власти все в большей степени использовать силовые методы для решения государственных задач, вплоть до введения военного положения на железных дорогах.

Лишь с окончанием гражданской войны начала складываться структура управления железнодорожным транспортом, характерная для социалистического государства. Ее основу составили: полная централизация руководства железнодорожным транспортом со стороны НКПС и позднее со стороны МПС, государственное планирование развития железных дорог со стороны Государственного планового комитета (Госплан), государственное регулирование снабжения железных дорог (Госснаб) и полный партийный контроль за всеми сторонами деятельности и развития железнодорожного транспорта, осуществляемый в центре - Центральным комитетом ВКП(б), позднее ЦК КПСС, а на местах обкомами, горкомами и райкомами партии.

На каждом предприятии и организации существовали партийные ячейки во главе с секретарем парткома, создавались узловые парткомы.

Быстро сложилась четкая вертикальная система управления железнодорожным транспортом, представленная на рис. 30. К концу 50-х годов она строилась по территориально-отраслевому принципу, т.е. стремились по-возможности границы железных дорог (отделений) сочетать с границами республик и областей. По-существу, это была государственно-партийная система.

Все железные дороги по всем вопросам подчинялись непосредственно НКПС (МПС). В 1945-1951 г.г. на всей сети железных дорог существовала промежуточная структура – округа железных дорог, но она оказалась нежизненной, особенно в связи с укрупнением железных дорог. В 1918-1923 г.г. часть железных дорог также объединялась в округа, т.е. были и округа и железные дороги, подчиненные непосредственно НКПС. Например, Омская, Томская и Забайкальская дороги входили в ведение Сибирского округа путей сообщения, а Рязано-Уральская, Московско-Казанская находились в прямом подчинении НКПС. Количество железных дорог (1918-1923 г.г. – железных дорог и округов) приведено в табл. 18.

Отделения железных дорог (НОД) до 1950-х годов существовали как эксплуатационные подразделения по обеспечению движения поездов. Здесь в основном размещался диспетчерский аппарат и другие работники службы движения. С 1950-х годов отделения становятся хозяйствующими подразделениями, включающими в себя практически все службы – пути, тяги, вагонного хозяйства и др. Фактически управление всеми линейными подразделениями стало осуществляться через НОДы.

Руководители всех рангов на железнодорожном транспорте назначались лишь при согласовании с соответствующими партийными органами. Все крупные решения по НКПС (МПС) обязательно принимались совместно правительством и ЦК партии. Надзор за политической благонадежностью кадров, идеологическим состоянием в коллективах наряду с партийными органами осуществляли и органы ЦК, НКВД и КГБ. Не случайно поэтому, что во всех чистках и политических делах среди обвиняемых и осужденных было немало железнодорожников. В 1937-38 г.г., например, были арестованы большинство начальников железных дорог, многие другие руководители.

Надо отметить, что принятая структура и система управления железнодорожным транспортом на основе единоначалия всестороннего планирования и жесткого контроля дала неплохие результаты. По техническому оснащению и технологии работы железнодорожный транспорт СССР в принципе ненамного отставал от мирового уровня. Можно отметить лишь отставание, начиная с 1960-х годов, в области внедрения средств вычислительной техники, что объясняется общей недооценкой в это время «кибернетики», что, которая была признана «буржуазной» наукой.

Линейные предприятия

Отделения железных дорог

Рис. 30. Вертикальная государственно-партийная структура управления железнодорожным транспортом в советский период

Железные дороги, Округа железных дорог (1918-1923)

Округа железных дорог (1945-1951)

НКПС (МПС) – Госплан, Госснаб, ЦК ВКП(б), (КПСС)

- Обкомы, горкомы партии

- Горкомы, райкомы партии

- Райкомы партии, парткомы

Таблица 18.

Изменение количества железных дорог (железных дорог и округов

в 1918-1923 г.г.) в советский период

В 1970-е годы оказались недооцененными мировые достижения в области высокоскоростного движения, а также в области контейнеризации перевозок, создания сортировочных станций принципиально новых типов. По этим позициям уже в это время наметилось существенное отставание от железных дорог развитых стран.

Но железные дороги СССР во многом обеспечили индустриализацию страны в 1930-е годы, победу в Великой Отечественной войне, восстановление народного хозяйства после войны и быстрое промышленное развитие страны в 1960-1980-е годы.

В 1960-1980-х годах объемы перевозок на железных дорогах СССР были гигантскими. Максимальные объемы работы были достигнуты в 1988 г., когда грузооборот составил 3924,8 млрд. ткм, что примерно равнялось грузообороту железнодорожного транспорта всех остальных (кроме СССР) стран мира.

Недооценка роли железнодорожного транспорта в конце 1960-х начале 1970-х годов, в первую очередь, со стороны Госплана СССР и ЦК КПСС привела к существенному снижению темпов модернизации железных дорог особенно в 1980-е годы, хотя требовалось продолжать электрификацию линий, осуществлять реконструкцию станций (особенно сортировочных с устройством станций с парками местной работы), автоматизировать многие технологические процессы, компьютеризировать все элементы управления.

Дальнейшее развитие событий в стране – распад СССР, переход к рыночной экономике – принципиально изменило структуру и работу отечественного железнодорожного транспорта.

Железные дороги России после 1991 г. и до 2003 г. работали как государственные в виде Министерства путей сообщения Российской Федерации.

В условиях рыночной экономики использование такой структуры вызывало много трудностей.

Главной проблемой стал значительный дефицит инвестиционных ресурсов. После 1991 г. государство практически перестало выделять капиталовложения на развитие инфраструктуры и закупки подвижного состава для железнодорожного транспорта. А своих средств МПС России имело

недостаточно.

Перевозки существенно снижались. Сравнительные данные по грузообороту показывают следующее (данные по МПС СССР приведены в границах Российской Федерации 1991 г.):

Годы … Объем грузооборота

млрд. ткм

1960 … 1047

1980 … 2316

1990 … 2523

1992 … 1967

1994 … 1195

1996 … 1131

1998 … 1019

С 1990 по 1998 годы объем перевозок снизился почти в 2,5 раза, соответственно сократились и доходы от перевозок. Но протяженность сети практически оставалась той же и затраты на содержание инфраструктуры снизились незначительно.

Надо отметить, что доля расходов, не зависящих от объема перевозок на железнодорожном транспорте составляет около 60%. Поэтому приведение общих расходов к объему перевозок при его быстром падении, представляет собой сложную задачу.

В результате влияния перечисленных условий резко снизились закупки подвижного состава. Закупки локомотивов к 2000 г. по сравнению с 1990 г. снизились в 23 раза, а грузовых вагонов – 40 раз. По этим показателям положение напоминало разруху начала 1920-х годов. При этом быстро старели все основные фонды. Степень износа основных фондов подвижного состава к 2000 г. приблизилась к 60%, а к концу 2002 г. составила уже 73,3%. В 2003 г. износ всех основных фондов железных дорог составил 61,9%. Реформирование железнодорожного транспорта как раз и было направлено, в первую очередь, на изменение ситуации в области инвестирования в основные фонды, обеспечения эффективного и сбалансированного развития железнодорожного транспорта в целом и снижения совокупных затрат на перевозки грузов.

Правительство Российской Федерации своим постановлением от 18 мая 2001 г. № 384 приняло Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте.

Теоретически возможны были три варианта реформирования:

первый – образование единого акционерного общества, управляющего всей деятельностью железнодорожного транспорта по типу, например, акционерного общества «Газпром»;

второй – образование группы укрупненных железных дорог - самостоятельных акционерных обществ по типу, характерному для железных дорог США;

третий – европейский вариант с принципиальным делением железных дорог на две крупных части – инфраструктура и подвижной состав.

Невозможно сказать какой из вариантов является оптимальным. Ответ может дать только практика. Правительство России выбрало третий вариант.

Были определены три этапа реформирования.

1 этап: 2001-2002 годы,

2 этап: 2003-2005 годы,

3 этап: 2006-2010 годы.

К 2007 г. два первых этапа были в основном выполнены и железные дороги России приступили к реализации 3-го этапа [21]. Учитывая актуальность данного вопроса рассмотрим его более подробно.