Реформування організаційних структур державного управління за Концепцією адміністративної реформи в Україні

Адміністративна реформа в Україні перш за все має забезпечити проведення економічних та соціальних змін, поновити та посилити престиж держави в суспільстві. Вона має спиратися на систему соціально орієнтованих ринкових перетворень в економіці України, забезпечити ефективну роботу всіх без винятку складових державного механізму, незалежно від того, на яких засадах вони виконують свої функції, через запровадження механізмів, що забезпечить зацікавленість всіх виконавців державних програм саме в ефективному досягненні визначених цілей.

Отже, адміністративну реформу можна визначити як неперервний процес удосконалення інституційних, правових, організаційних, процедурно-технологічних засад механізму держави та державного апарату, що забезпечує соціально-економічний розвиток країни, сприяє відповідності суспільної системи напрямам розвитку світової цивілізації.

Концепцією адміністративної реформи в Україні передбачено основні положення щодо реформування Кабінету Міністрів України, центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Концепція визначила додаткові права КМУ, що мають сприяти підвищенню ефективності реалізації його функцій:

· скасування повністю чи в окремій частині актів центральних і місцевих органів виконавчої влади (можливість надання цього повноваження шляхом прийняття відповідного закону передбачено ч.2 ст. 120 КУ);

· погодження кандидатур для призначення їх на посади керівників (крім міністрів) ЦОВВ перед поданням Прем’єр-міністром відповідних матеріалів на розгляд Президенту України;

· призначення на посади та звільнення з посад усіх заступників міністрів та заступників керівників інших ЦОВВ. А також заслуховування звітів керівників інших ЦОВВ.

Основні положення Концепції мають бути реалізовані та знайти законодавче закріплення в Законі України «Про Кабінет Міністрів України». Значну увагу Концепція приділяла перегляду функцій та організації діяльності КМУ. Кардинальних змін потребує структура та організація апарату КМУ. Його завданнями мало стати експертне, інформаційно-аналітичне, правове, організаційне, матеріально-технічне та інше обслуговування КМУ як колегіального органу та урядових комітетів. Апарат КМУ перетворено на Секретаріат КМУ.

Концепція адміністративної реформи підкреслювала, що Секретаріат КМУ забезпечує створення умов для колективної роботи КМУ у цілому та урядових комітетів, а також міністрів як членів КМУ. Секретаріат не дає доручень міністрам, і його робота не замінює діяльності міністрів як членів уряду.

В напрямку реалізації основних положень Концепції та з метою вдосконалення системи державного управління Указом Президента України № 342 від 28 травня 2001 р. запроваджено посаду Державного секретаря КМУ, який очолює Секретаріат Кабінету Міністрів.

Заснування урядових комітетів мало на меті:

а) зменшення навантаження на Прем’єр-міністра та КМУ у цілому шляхом делегування попереднього розгляду питань та проектів до урядових комітетів;

б) підвищення рівня колегіальності в роботі уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих міністрів на вироблення та здійснення політики уряду та надання рівних можливостей всім міністрам спільно формувати та проводити цю політику;

в) чітке визначення місця і ролі віце-прем’єр-міністрів у процесі формування та реалізації політики уряду.

Основним призначенням цих комітетів є сприяння Прем’єр-міністрові у здійсненні ним координації діяльності міністерств щодо реалізації виробленої політики уряду. Окремі комітети можуть створюватися як тимчасові. Як правило, урядові комітети мають очолюватися відповідними віце-прем’єр-міністрами. Членами цих комітетів є міністри, а за необхідності до складу комітетів можуть входити керівники інших ЦОВВ. Перелік урядових комітетів та їх склад затверджує Кабінет Міністрів за поданням Прем’єр-міністра.

Принципове значення має реалізація настанови, згідно з якою робота Секретаріату не повинна підміняти діяльність міністрів. Прем’єр-міністр працює з міністрами безпосередньо, а не через Секретаріат. Це, зокрема, означає, що основну роботу з підготовки проектів законів та актів КМУ мають виконувати міністерства згідно з його рішенням або з рішеннями урядових комітетів, а також з власної ініціативи.

Реформування змісту та організації діяльності, а також структури КМУ має супроводжуватися реформуванням системи та структури ЦОВВ. Ці органи здійснюють свої повноваження на всій території України як безпосередньо, так і через утворені на всій території ними територіальні підрозділи (органи).

Вихідними концептуальними засадами реформування ЦОВВ є визнання необхідності:

· врахування об’єктивної тенденції мінімізації втручання держави в особі органів виконавчої влади в життєдіяльність суспільства, особливо в діяльність господарюючих суб’єктів;

· переорієнтації діяльності цих органів з виключно адміністративно-розпорядчих функцій на надання державних управлінських послуг громадянам та юридичним особам, а також забезпечення дії принципу верховенства права;

· збереження (за умови зменшення кількості або іншої трансформації сфери діяльності ЦОВВ) за виконавчою владою достатніх важелів управління соціально важливими процесами, які потребують державного втручання.

Концепція запропонувала концептуально нову класифікацію підвідомчих КМУ органів виконавчої влади. Визначивши такі групи органів:

І група – ЦОВВ: а) міністерства; б) державні комітети; в) ЦОВВ зі спеціальним статусом.

ІІ група – урядові установи й організації: а) установи й організації, підпорядковані безпосередньо КМУ; б) установи й організації, підпорядковані КМУ опосередковано – через підпорядкування тому чи іншому ЦОВВ.

ІІІ група – установи й організації при КМУ. Ці структури не мають державно-владних повноважень, тобто не є суб’єктами виконавчої влади.

До І групи ЦОВВ належать органи виконавчої влади, підвідомчі КМУ, щодо яких ключові установчі та кадрові питання вирішує Президент України відповідно до його конституційно визначених повноважень (пп. 10 і 15 ч. 1 ст. 106). ЦОВВ зі спец. статусом, до яких віднесені органи, особливості статусу яких встановлюються в кожному випадку законами України, зумовлено тим, що їх існування або вже передбачено КУ (п.14 ч. 1 ст. 106, п. 22 ч. 1 ст. 85), що визначають повноваження та порядок новими законами, що визначають повноваження та порядок діяльності цих органів. Концепцією передбачено певне обмеження щодо утворення таких органів, яке полягає в неможливості формування їх у звичайних (загально регулятивних) законах..

ІІ група органів – урядові установи і організації, включає установи й організації, ключові установчі та кадрові питання щодо яких вирішує КМУ, у томц числі стосовно тих урядових установ і організацій, що безпосередньо підпорядковані міністерствам – за поданням відповідних міністерств. Їх існування та виокремлення в групу обумовлено положенням п. 9 ст. 116 КУ, згідно з яким КМУ «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади».

До складу ІІІ групи належать:

а) структури, що утворені внаслідок перетворення окремих існуючих нині органів виконавчої влади, які підвідомчі КМУ, але фактично не мають владно-розпорядчих повноважень;

б) структури, що й на цей час мають статус установ і організацій при КМУ.

Всі установчі та кадрові питання стосовно цих структур вирішує КМУ.

Запропонована Концепцією класифікація ЦОВВ знайшла своє відображення в Указі Президента України «Про систему ЦОВВ» від 15 грудня 1999р. № 1572.

Важливим питанням реформування міністерств є зміна їх внутрішньої організації та засад діяльності керівних працівників. За останній період запроваджено порядок, згідно з яким міністр (так само як Прем’єр-міністр, Перший віце-прем’єр-міністр та віце-прем’єр-міністри) обіймає свою посаду як політичний діяч. Особливості статусу міністра як «політичного діяча» виявляються у трьох ключових моментах: по-перше, в особливому порядку призначення на посаду; по-друге, в особливому порядку звільнення з посади; і, по-третє, в особливих рисах відповідальності, яка має ознаку публічної відповідальності за наслідки діяльності.

Міністр повинен взяти на себе виконання всіх політичних функцій у міністерстві, головні з яких полягають у визначенні відповідного напряму урядової політики та в його реалізації в довіреному міністерству секторі чи сфері державного управління.

Спрямування і координація діяльності інших ЦОВВ реалізуються міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності та основних завдань цих органів, що випливають з Програми діяльності КМУ, та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальними директивним наказом міністра.

Концепцією адміністративної реформи передбачено новий орган виконавчої влади, який згідно з цією Концепцією не належить до групи ЦОВВ – урядові установи і організації. Серед них виокремлено такі органи:

- урядові установи і організації, що безпосередньо підпорядковані (входять до системи) відповідному міністерству (або, як виняток, ЦОВВ зі спеціальним статусом). Залежно від покладених на них функцій пропонується визначити такі різновиди урядових установ і організацій. Безпосередньо підпорядкованих міністерствам:

- департаменти – утворюються, як правило, для здійснення функцій керівництва окремими підгалузями в межах відповідних секторів державного управління;

- інспекції – утворюються, як правило, для здійснення контрольно-наглядових функцій;

- виконавчі бюро – утворюються для здійснення реєстраційно-дозвільних функцій щодо фізичних і юридичних осіб, у тому числі на платних засадах (ці органи, на відміну від інших, можуть мати змішане фінансування – з бюджету та за рахунок власного доходу);

- урядові установи й організації, підпорядковані безпосередньо КМУ і які за сферою діяльності не можуть бути структурно віднесені до того чи іншого ЦОВВ. (Окремі з них, наприклад ВАК та комісії з премій, мають змішану – державно-громадську природу). Ці органи мають функціонувати на засадах як єдиноначальності, так і колегіальності, і мають право видавати загальнообов’язкові (нормативні) акти лише в межах повноважень, делегованих їм КМУ.

У цілому структурна реорганізація системи ЦОВВ має проводитись обов’язково за умови попереднього проведення цільового та функціонального аналізу діяльності органу, реальної необхідності та напрямів зміни цілей, завдань. Функцій, компетенції або методів діяльності відповідних структур.

Щодо місцевих органів виконавчої влади, то їх ефективність функціонування може здійснюватися за умов визначення та розмежування функцій і повноважень між центральними, місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, дотримання ними законодавчо визначеної компетенції, виконавської дисципліни, їх постійної взаємодії та рівноправного партнерства.