Зон экологического бедствия.

Зонами чрезвычайной экологической ситуации объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.

Зоны чрезвычайной экологической ситуации объявляются федеральными органами государственной власти по представлению специально уполномоченных государственных органов по охране окружающей среды на основании государственной экологической экспертизы.

В таких зонах должны прекращаться деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, приостанавливаться работа предприятий и организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду, ограничиваться отдельные виды природопользования, проводиться оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

Зонами экологического бедствия объявляются участки территории РФ, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Зоны экологического бедствия объявляются в том же порядке, что и зоны чрезвычайной экологической ситуации. На территории зоны должны прекращаться деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на ней населения, запрещаться строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваться все виды природопользования, приниматься оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.

2. Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации.

Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации подчиняется требованиям прежде всего Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», на основании которого в каждом субъекте Российской Федерации приняты свои региональные законодательные акты.

Названный законодательный акт к компетенции Российской Федерации в рассматриваемой сфере относит:

обеспечение единообразия в законодательном регулировании в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

утверждение бюджетных ассигнований на финансирование деятельности и мероприятий в указанной области;

введение в установленных законом случаях чрезвычайного положения;

организация проведения научных исследований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

организация разработки и обеспечение выполнения специальных федеральных программ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

определение задач, функций, порядка деятельности, прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

осуществление руководства единой государственной системой предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

установление классификации чрезвычайных ситуаций и полномочий исполнительных органов государственной власти по их ликвидации;

определение порядка сбора информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, порядка обмена указанной информацией между исполнительными органами государственной власти, а также органами управления, специально уполномоченными на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Перечисленные и иные вопросы решаются Президентом, Федеральным Собранием и Правительством России исходя из установленных Конституцией РФ принципов разделения властей.

На субъекты Российской Федерации возложены вопросы:

принимать:

в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и обеспечивать их проведение;

осуществлять:

подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в указанных ситуациях;

в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивать своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

организовывать и проводить аварийно­спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживать общественный порядок в ходе их проведения; при недостаточности собственных сил и средств обращаться к Правительству Российской Федерации за оказанием помощи;

создавать:

резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

содействовать устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях.

В свою очередь, муниципальные образования управомочены самостоятельно осуществлять:

подготовку и содержание в готовности необходимых сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обучение населения способам защиты и действиям в этих ситуациях;

в установленном порядке сбор и обмен информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечивать своевременное оповещение и информирование населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;

финансирование мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

принимать решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях и организовывать их проведение;

создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций;

организовывать и проводить аварийно­спасательные и другие неотложные работы, а также поддерживать общественный порядок при их проведении; при недостаточности собственных сил и средств обращаться за помощью к органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

содействовать устойчивому функционированию организаций в чрезвычайных ситуациях;

создавать при органах местного самоуправления постоянно действующие органы управления, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В качестве правового регулятора рассматриваемых отношений необходимо упомянуть и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», согласно которому чрезвычайное положение вводится при наличии обстоятельств, непосредственно угрожающих жизни и безопасности граждан, в том числе при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, чрезвычайных экологических ситуациях, повлекших (могущих повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующих проведения масштабных аварийно­спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение при названных обстоятельствах вводится указом Президента РФ на отдельных участках территории России сроком до 60 суток, по истечении которых чрезвычайное положение даже в случае непринятия решений о его отмене считается прекращенным, кроме случаев, когда глава государства продлевает действие чрезвычайного положения. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также официальному опубликованию. Вместе с тем для придания легального статуса такому указу он должен быть спустя 72 часа после обнародования утвержден Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Следует отметить, что такого рода указы главы государства о введении чрезвычайного положения, обусловленного экологическими факторами, пока не принимались.

К настоящему времени создана Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединяющая специально уполномоченные на то органы на федеральном, региональном и местном уровнях и координируемая органами МЧС России. Задачами этой системы являются:

разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

обеспечение готовности к действиям органов управления, сил и средств, предназначенных и выделяемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

сбор, обработка, обмен и выдача информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях;

осуществление государственной экспертизы, надзора и контроля в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

ликвидация чрезвычайных ситуаций и др.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [140] чрезвычайные ситуации подразделяются на:

локального характера, в результате которой территория, на которой сложилась чрезвычайная ситуация и нарушены условия жизнедеятельности людей, не выходит за пределы территории объекта, при этом количество людей, погибших или получивших ущерб здоровью (далее — количество пострадавших), составляет не более 10 человек либо размер ущерба окружающей природной среде и материальных потерь составляет не более 100 тыс. рублей;

муниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного поселения или внутригородской территории города федерального значения, при этом количество пострадавших составляет не более

50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей, а также данная чрезвычайная ситуация не может быть отнесена к чрезвычайной ситуации локального характера;

межмуниципального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более поселений, внутригородских территорий города федерального значения или межселенную территорию, при этом количество пострадавших составляет не более 50 человек либо размер материального ущерба составляет не более 5 млн рублей;

регионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории одного субъекта Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей;

межрегионального характера, в результате которой зона чрезвычайной ситуации затрагивает территорию двух и более субъектов Российской Федерации, при этом количество пострадавших составляет свыше 50 человек, но не более 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 5 млн рублей, но не более 500 млн рублей;

федерального характера, в результате которой количество пострадавших составляет свыше 500 человек либо размер материального ущерба составляет свыше 500 млн рублей.

При недостаточности собственных сил и средств для ликвидации локальной, местной, территориальной, региональной и местной чрезвычайных ситуаций может запрашиваться помощь вышестоящих инстанций.

Границы зон чрезвычайных ситуаций определяются руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций по согласованию с исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.

Федеральные и региональные органы государственной власти, органы местного самоуправления и администрация организации обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации и по иным каналам о состоянии защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и принятых мерах по обеспечению их безопасности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты населения от них.

Ряд законодательных актов закрепляют определенные ограничения, связанные с режимом использования природных ресурсов в условиях чрезвычайных ситуаций. Так, ст. 51 Земельного кодекса РФ предусматривает, что в случаях стихийных бедствий, аварий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, земельный участок может быть временно изъят у его собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти в целях защиты жизненно важных интересов граждан, общества и государства от возникающих в связи с этими обстоятельствами угроз с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции. Согласно ст. 137 Водного кодекса РФ установлено, что Правительство РФ и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях стихийных бедствий, аварий и других чрезвычайных ситуаций вправе ограничивать, приостанавливать или запрещать использование водных объектов для промышленности и энергетики по представлению Федерального агентства водных ресурсов.

3. Правовой режим зон экологического бедствия.

Согласно ранее действовавшему законодательству вопрос отнесения территории к зоне экологического бедствия находился в ведении как Верховного Совета РФ, так и Президента России, которые своими распоряжениями или указами могли принимать соответствующие решения. Следует отметить, что в первой половине 1990­х годов на уровне высшего законодательного органа страны принимались решения, упоминающие отдельные территории как зоны экологического бедствия.

В зонах экологического бедствия ранее действовавшим законодательством предусматривалось:

• прекращение деятельности хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения;

• запрещение строительства, реконструкции новых хозяйственных объектов, существенное ограничение всех видов природопользования;

• принятие оперативных мер по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.

С учетом изменения государственно­правовых институтов, произошедших на основании требований Конституции РФ, в настоящее время законодательно не определено, какой государственный орган (должностное лицо) имеет право на объявление территории зоной экологического бедствия.

Например, в ст. 67 Водного кодекса РФ упоминается, что в соответствии с федеральным законодательством водные объекты и речные бассейны могут объявляться зонами экологического бедствия. Схожая норма закреплена и в ст. 7 Федерального закона «О континентальном шельфе», однако и здесь нет конкретизации персоналий.

В сложившихся условиях правового вакуума, как представляется, подобную миссию вправе осуществлять Президент Российской Федерации как глава государства, имеющий право восполнять пробелы в законодательном обеспечении на федеральном уровне.

Статья 18 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» возлагает на высший исполнительный орган государственной власти страны вопросы координации деятельности по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.

Согласно ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» обязательной экологической экспертизе подлежат материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий. Требования к материалам, представляемым на государственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков территории Российской Федерации к зонам чрезвычайной экологической ситуации или зонам экологического бедствия, утверждены приказом Минприроды России от 28.03.1996 № 113119.

К примеру, в 1996 г. проводилась государственная экологическая экспертиза материалов оценки степени экологического неблагополучия окружающей среды и здоровья населения и проекта Федеральной целевой программы первоочередных неотложных мер на 1996–2000 гг. по выводу территории г. Карабаша Челябинской области из состояния экологического бедствия и оздоровления населения.

Среди других регионов, где в 1990­е годы планировались целенаправленные оздоровительные мероприятия на основании федеральных целевых программ, можно выделить Вологодскую область (г. Череповец), Иркутскую область (г. Братск), Оренбургскую область (г. Орск), Самарскую область (г. Чапаевск), Томскую область (Сибирский химический комбинат) и ряд других.

В состав утвержденной постановлением Правительства РФ от 07.12.2001 № 860 Федеральной целевой программы «Экология и природные ресурсы России (2002–2010 годы)»120 включена подпрограмма «Регулирование качества окружающей природной среды», в рамках которой запланировано оказание действенной помощи Оренбургской, Самарской и Тульской областям, Уральскому региону (в том числе г. Нижний Тагил), а также городам Братск, Норильск и Череповец.

Косвенным подтверждением со стороны государства наличия зон экологического бедствия является принятие Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» и федеральных законов «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении «Маяк» и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне». Ведь вполне очевидно, что масштабное радиационное воздействие как на здоровье населения, так и на природные объекты носит устойчивый характер, принесло фактически необратимые последствия, и в обозримом будущем эти последствия едва ли устранимы.

Соответствующие территории, подвергшиеся радиационному воздействию, исходя из уровня оказанного на них негативного влияния подразделяются на:

• зоны отчуждения;

• зоны отселения;

• зоны проживания с правом на отселение;

• зоны проживания с льготным социально­экономическим статусом.

Границы этих зон с учетом реальной обстановки должны пересматриваться Правительством РФ не реже чем раз в три года.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 18.12.1997 №1582 «Об утверждении перечня населенных пунктов, находящихся в границах зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» зонами отчуждения и зонами отселения признаны несколько населенных пунктов в Брянской области, зоны проживания с правом на отселение существуют в Брянской, Калужской, Орловской и Тульской областях, а зоны проживания с льготным социально­экономическим статусом определены в 14 субъектах Российской Федерации, в том числе в Ленинградской области, находящейся достаточно далеко от основной зоны поражения.

Можно также привести Федеральный закон «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории». То есть сегодня проблема законодательно решена только в отношении территорий, подвергшихся радиационному загрязнению.

Таким образом, можно констатировать, что законодательство о зонах экологического бедствия находится в стадии становления и требует своего развития.