Система права социального обеспечения

Система права – это его внутреннее строение. Оно заключается в объединении огромного массива правовых норм в отдельные общности, называемые отраслью (подотраслью), институтом (подинститутом) права.

Основными критериями, без которых невозможно провести анализ ни одного структурного элемента как системы права в целом, так и отдельной его отрасли, являются предмет и метод правового регулирования. Именно указанные критерии положены в основу деления национальной правовой системы на отрасли права, представляющие собой совокупности правовых норм, которые регулируют специфическим методом определенный комплекс общественных отношений.

В свою очередь внутреннее строение каждой отрасли, закрепляющее ее структуру, обеспечивается объединением норм в соответствующие правовые институты. Правовой институт – это совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, связанные между собой в качестве самостоятельной обособленной группы. Нередко в институтах, объединяющих значительный массив правовых норм, возникает необходимость в выделении относительно самостоятельных их совокупностей, которые называются подинститутами.

Расположение того или иного института внутри самой отрасли обусловлено значением норм, которые в нем объединены. Нормы могут иметь значение для всего предмета данной отрасли (общие нормы) или для конкретного вида отношений, входящих в предмет данной отрасли (специальные нормы). Институты, объединяющие общие нормы, располагаются в Общей части отрасли, а институты, в которых сгруппированы специальные нормы, формируют ее Особенную часть.

Система права социального обеспечения как отрасли – это научно обоснованное расположение правовых норм, оказывающих регулятивное воздействие на предмет отрасли в целом, либо на конкретные виды отношений, входящих в него, которые сгруппированы в институты, относящиеся к Общей или Особенной частям данной отрасли.

Впервые научное обоснование расположения правовых норм в системе права социального обеспечения было дано В. С. Андреевым, который предложил классифицировать все нормы данной отрасли по их содержанию на общие и специальные и выделять в ее структуре Общую и Особенную части[35].

Общие нормы, как уже сказано выше, оказывают свое регулятивное воздействие на все общественные отношения, входящие в предмет права социального обеспечения. Это нормы Конституции страны, закрепляющие права граждан в сфере социального обеспечения, международных соглашений, предусматривающие социальные стандарты; нормы – принципы, другие общие положения, содержащиеся в специальных федеральных законах. Они располагаются в Общей части.

Специальные нормы регламентируют основания, условия, размеры, порядок предоставления гражданам различных видов социального обеспечения, право на которые реализуется в конкретном правоотношении. Они объединены в соответствующие правовые институты по видам регулируемых общественных отношений и располагаются в Особенной части.

Специфика системы данной отрасли состоит в том, что структура ее Общей части до настоящего времени окончательно еще не сформировалась, право социального обеспечения, пожалуй, единственная отрасль в национальной правовой системе, не имеющая кодифицированного акта, в котором, как правило, закрепляются Общие положения (цели, задачи, предмет и метод, принципы правового регулирования, источники). Общие положения, закрепленные в кодифицированных актах, предопределяют структуру не только Общей, но и Особенной частей отрасли. При этом нормы, закрепляющие общие положения, группируются в соответствующие институты.

В связи с отсутствием в праве социального обеспечения кодифицированного источника права, в литературе обосновываются разные критерии для объединения общих норм в соответствующие институты, при этом некоторые ученые полагают, что современное состояние Общей части вообще не дает оснований для выделения в ее структуре правовых институтов, и, в частности, такого, как основной институт.

До тех пор, пока в Российской Федерации не будет принят кодифицированный акт, закрепляющий предмет данной отрасли, ее цели и задачи, принципы правового регулирования, разграничение компетенции Федерации и ее субъектов по правовому регулированию в сфере социального обеспечения, способы и формы защиты прав и интересов субъектов социально-обеспечительных отношений, говорить о наличии основного института в структуре Общей части отрасли преждевременно.

В то же время конституционные основы социального обеспечения, нормы, закрепляющие право каждого на достойные условия жизни, на социальное обеспечение как одно из основных социально-экономических прав человека, общепризнанные принципы, вытекающие из международных актов, перечень социальных рисков, с которыми связано возникновение права человека на социальное обеспечение, виды обеспечения, безусловно, являются убедительной предпосылкой для легального формирования полноценного содержания основного института Общей части права социального обеспечения.

В Общую часть включаются также нормы, закрепляющие круг субъектов отношений, входящих в предмет отрасли, и условия возникновения социально-обеспечительной правосубъектности.

К числу общих относятся и нормы, предусматривающие перечень социальных рисков, поскольку они «угрожают практически всем категориям населения и потому выступают как основания для его социальной защиты»[36]. Наступление каждого из событий, признанных законодателем социальным риском, входит в качестве основного юридического факта в юридический состав, влекущий возникновение социально-обеспечительного отношения.

Структура Особенной части формируется из правовых институтов, которые отличаются своим многообразием. В. С. Андреев, отмечал, что «правовым институтом особенной части права социального обеспечения называется группа правовых норм, регулирующая отдельные виды пенсионных отношений или виды других отношений, являющихся предметом этой отрасли права»[37].

Проблема расположения норм в институтах Особенной части отрасли всегда была в поле зрения ученых. Однако при всем многообразии подходов к решению этой проблемы, все же основным критерием при их формировании остаются предмет правового регулирования и виды социального обеспечения.

Какие же институты образуют структуру Особенной части права социального обеспечения?

Особое место в ее структуре занимает правовой институт, нормы которого регулируют трудовой стаж. Специфика данного института заключается в том, что он не регулирует какого либо конкретного отношения, входящего в предмет отрасли. Его нормы относятся лишь к тем юридическим составам, влекущим возникновение правоотношений, в которых качестве самостоятельного юридического факта включено условие о трудовом стаже (например, в пенсионных отношениях). В некоторых случаях трудовой стаж не включается в юридический состав, с которым связано возникновение самого правоотношения, однако выполняет роль юридического факта, определяющего размер предоставляемого обеспечения (например, в правоотношении по поводу пособия по временной нетрудоспособности, размер которого обусловлен продолжительностью трудового стажа, и др.).

Институт трудового стажа является функциональным, поскольку по сравнению с другими предметными институтами его основной функцией является «сквозное» регулирование такого элемента в юридическом составе, с которым, как уже сказано выше, связано либо само возникновение социально-обеспечительного отношения, либо его содержание.

Другим институтом Особенной части является институт пенсионного обеспечения. Нормы, регулирующие пенсионные отношения, представляют собой огромный правовой массив и содержатся в нескольких федеральных законах, закрепляющих систему государственного пенсионного обеспечения, страховую пенсионную систему и систему накопительных пенсий.

В зависимости от специфики события, с которым связано предоставление пенсионного обеспечения, нормы права дифференцированы по видам пенсий, в связи с чем институт пенсионного обеспечения является комплексным, тоестьсостоящим из относительно самостоятельных предметных подинститутов, нормы которых регулируют конкретные виды пенсионных отношений (по поводу пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальных пенсий). Кроме этого, элементами данного комплексного института являются также институты функционального значения, регулирующие порядок обращения за пенсией, ее установления, исчисления, перерасчета, индексации, валоризации и выплаты всех видов пенсий.

Самостоятельным комплексным институтом Особенной части является институт социальных пособий. Предоставление гражданам социальных пособий осуществляется за счет средств разных финансовых источников и различными органами (в том числе и работодателем). Правовые нормы, регулирующие отношения по предоставление гражданам того или иного вида пособия, хотя и содержатся в различных нормативных правовых актах, однако имеют общие цели: гарантировать застрахованным в случаях, предусмотренных законом, компенсацию полностью или частично утраченного заработка, либо оказать гражданам материальную поддержку в связи с наступлением соответствующего социального риска.

Структура данного комплексного института состоит из простых, регулятивных, предметных институтов, нормы которых регулируют соответствующий вид отношений, обусловленный конкретным видом пособия. Это институты пособий: по безработице; по временной нетрудоспособности; по беременности и родам; при рождении ребенка; институт пособия женщинам, вставшим на учет в медицинские учреждения в ранние сроки беременности; пособия по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по призыву; пособия на ребенка до достижения им возраста 16 лет (учащимся – 18 лет); пособия на детей приемной семье; пособия на погребение и др.

Наряду с таким классическим элементом национальной системы социального обеспечения как система пособий на современном этапе четко обозначилось формирование системы и иных социальных выплат населению (в виде дополнительной государственной социальной помощи, субсидий, компенсаций, материнского капитала и др.). Правовые нормы, регулирующие отношения по предоставлению гражданам таких выплат, образуют соответствующие предметные регулятивные институты, которые обеспечивают цельное, относительно законченное регулирование указанных отношений. В то же время они обладают признаками, позволяющими отгранить их от институтов, регулирующих отношения по поводу предоставления различного вида пособий. Такие признаки связаны, прежде всего, с общим целевым назначением всех иных дополнительных социальных выплат, которое может быть определено как предупреждение обнищания населения.Достижение указанной цели гарантируется государством: 1) предоставлением гражданам в соответствии с Конституцией РФ (ст.39) в дополнение к «классическим» видам социального обеспечения иных социальных выплат; 2) принятием на себя юридического обязательства по финансированию расходов на такие выплаты за счет средств бюджета страны; 3) дополнительные социальные выплаты предоставляются каждому как члену общества, без какой либо связи с его трудовой деятельностью; 4) законодательно закрепляется конкретная цель каждой из указанных выплат.

С учетом сказанного, есть все основания «собрать» названные выше предметные регулятивные институты в новый комплексный институт в структуре Особенной части отрасли – «иные дополнительные социальные выплаты населению».

Следующий институт Особенной части – институт обеспечения пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, содержание которого составляют правовые нормы, устанавливающие круг лиц, подлежащих данному виду обеспечения, виды обеспечения, размер страховых выплат, а также права и обязанности субъектов страхования. Данный институт является простым, предметным и регулятивным, обеспечивающим цельное и относительно законченное регулирование общественных отношений.

Структурным элементом Особенной части является и комплексный институт медицинской помощи и лечения. Комплексный характер данного института обусловлен тем, что в его содержание включаются нормы, регулирующие отношения не только по предоставлению гражданам отдельных видов медицинской помощи (первичной, неотложной, скорой, специализированной, включая высокотехнологичную медицинскую помощь, и другие), но и нормы, регулирующие отношения в связи с предоставлением санаторно-курортного лечения и бесплатной (либо со скидкой) лекарственной помощи. В структуре этого института сформировались соответствующие простые регулятивные институты, нормы которых гарантируют реализацию в многообразных видовых общественных отношениях конституционного права граждан на охрану здоровья.

Достаточно сложным комплексным институтом Особенной частисчитается институт социального обслуживания. В его структуру входят взаимосвязанные группы норм, регулирующие отношения по предоставлению различных видов социального обеспечения в неденежной форме. В составе указанного комплексного института сформировались предметные, регулятивные институты, нормы которых регулируют отдельные виды отношений, возникающих в связи с реализацией гражданами права на конкретный вид социального обслуживания: стационарное обслуживание; полустационарное обслуживание; социальная помощь на дому; социальная и консультативная помощь; профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов; обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации; протезно-ортопедическая помощь; социальное обслуживание детей. Каждый из перечисленных простых институтов имеет свою структуру, в которой выделяются группы норм, устанавливающие: круг субъектов; объем предоставляемого «натурального» обеспечения по каждому из видов социального обслуживания; условия предоставления обеспечения (бесплатно, с частичной оплатой).

В структуру Особенной части отрасли права социального обеспечения кроме институтов, регулирующих сложный комплекс материальных общественных отношений, традиционно включаются специализированные институты, правовые нормы которых регулируют процедурно-процессуальные отношения: по поводу установления юридических фактов, реализации права на тот или иной вид социального обеспечения, разрешения жалоб и споров. Процедурные отношения обеспечивают функционирование материальных социально-обеспечительных отношений. Например, установление группы инвалидности (факт постоянной нетрудоспособности) является одним из юридических фактов, влияющих на возникновение многих материальных отношений (по поводу пенсии по инвалидности, предоставления лекарственной помощи, санаторно-курортного лечения, стационарного социального обслуживания и др.).

В связи с обращением гражданина в компетентный орган по поводу реализации права на тот или иной вид социального обеспечения между ним и указанным органом возникает процедурное отношение, регулируемое нормами соответствующего института.

Процедурно - процессуальные отношения возникают по поводу защиты нарушенного права в связи с обращением гражданина с жалобой или спором на действия соответствующего органа (должностного лица). Спецификой этих отношений является то, что они регулируются не только нормами права социального обеспечения, но и нормами гражданского процессуального и административного права.

В Конституции РФ (ст. 46) закреплено положение о том, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В связи с этим существенно сократилось количество обращений граждан с жалобами на действия соответствующего органа (должностного лица) в вышестоящий орган, а в актах, регулирующих отношения в сфере социального обеспечения, появились нормы, закрепляющие право гражданина в случае спора по вопросам, возникающим из социально-обеспечительных правоотношений, обращаться непосредственно в суд. Анализ норм по защите нарушенных прав показывает, что в настоящее время нет объективных предпосылок для формирования особого единого способа защиты социально-обеспечительных прав, отличного от того, который установлен Конституцией РФ. Однако в научных целях все правовые способы защиты, используемые гражданами при реализации права на социальное обеспечение, необходимо рассматривать не в системе отрасли, а в рамках системы науки и учебной дисциплины права социального обеспечения1.

Вопросы структурирования системы отрасли постоянно являются предметом научных дискуссий, поскольку законодателем, как уже говорилось, так и не решена проблема кодификации данной отрасли2. Например, продолжает оставаться дискуссионной проблема отсутствия в системе права социального обеспечения института ответственности субъектов социально-обеспечительных отношений. Принятие кодифицированного акта позволило бы решить не только данную проблему, но и легально закрепить структуры Общей и Особенной частей отрасли.

От системы отрасли следует отличать систему социально-обеспечительного законодательства. Система права, являясь правовой категорией, служит для выражения подразделений, связей и единства правовых норм, их внутренних взаимозависимостей и системы в целом, являясь системой содержания права. Система законодательства, также являясь правовой категорией, представляет собой совокупность нормативных правовых актов – (форм) источников права и служит внешней формой выражения права. Для системы законодательства характерна своя собственная структура, элементами которой являются: нормативный акт (минимальный компонент), институты законодательства (в том числе комплексные), подотрасли и отрасли законодательства (в том числе и комплексные), отраслевые и комплексные нормативные массивы.

Социально – обеспечительное законодательство – это не просто совокупность нормативных правовых актов, а их дифференцированная система, которая основана на принципах субординации и скоординированности ее структурных элементов. Субординация всех структурных элементов, входящих в систему законодательства, проявляется, в иерархическом (вертикальном) расположении нормативных актов, тогда как скоординированность наиболее очевидна при рассмотрении элементов законодательства через призму его отраслевой (горизонтальной) структуры.

В настоящее время российское социально-обеспечительное законодательство представляет собой иерархическую (вертикальную) систему, состоящую из федерального законодательства и законодательства субъектов РФ.

Отраслевая (горизонтальная) плоскость социально-обеспечительного законодательства является наиболее близкой к структуре отрасли права социального обеспечения, поскольку общеизвестно, что соотношение системы права и системы законодательства проявляется как соотношение содержания и формы. Системообразующим фактором структурирования социально-обеспечительного законодательства при рассмотрении его в этой плоскости являются предмет правового регулирования и сфера публичных интересов государства в обеспечении материальными благами нуждающихся граждан.

К сожалению, как уже говорилось, отсутствие кодифицированного нормативного правового акта не позволяет говорить о существовании общей части в структуре системы социально‑обеспечительного законодательства. Тем не менее, определенные предпосылки для ее формирования все же имеются. Так, федеральный закон от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования»1 отчетливо показывает, что федеральное социально-обеспечительное законодательство должно развиваться в рамках двух самостоятельных систем: социально - страхового и государственного социального обеспечения. В связи с этим перед законодателем будет стоять задача не столько по дальнейшему расширению массива различных нормативных правовых актов (законов и подзаконных актов) в сфере социального обеспечения, сколько по пересмотру уже принятых актов в целях подготовки законодательства к его кодификации.

Структура социально-обеспечительного законодательства формируется по предметному признаку, то есть основанием для объединения нормативных предписаний в соответствующую группу является определенный вид социально-обеспечительных отношений (например, пенсионное законодательство, законодательство о социальном обслуживании и др.) или вид отношений, производных от социально-обеспечительных.

В отличие от особенной части отрасли, в структуре особенной части социально-обеспечительного законодательства нет таких обособленных групп нормативных актов, которые регулировали бы трудовой стаж, установление юридических фактов.