Временное правительство: реформа государственного управления.

Все эти события развернулись прежде всего в столице и вначале коснулись высших эшелонов власти. Как известно, в ходе Февральской революции на общегосударственном уровне установилось двоевластие: с одной стороны, Временное правительство — правительство буржуазии и помещиков, с другой - Петроградский Совет, по определению В.И. Ленина, «главное, неофициальное, неразвитое еще, сравнительно слабое рабочее правительство, выражавшее интересы пролетариата и всей беднейшей части городского и сельского населения». Эти учреждения выступали одновременно центрами притяжения и отталкивания различных слоев населения, поскольку выражали интересы прямо противоположных частей общества. Между ними и развернулась борьба за власть.

Едва возникнув, они немедленно приступили к созданию необходимого фундамента власти, но Временное правительство преуспело больше: оно сумело взять в свои руки все властные структуры, оставшиеся от прежнего режима. Как свидетельствуют участники событий, Государственная дума занялась этим вопросом еще до создания правительства. По мнению одного из них — С.П.Мансырева, в распоряжении Думы были тогда сотни депутатов. Самые активные из них вошли в различные комиссии, остальные, по его словам, «слонялись без дела и никуда не могли приткнуться». Вот их-то и направили на «комиссарские» места в столичные учреждения. Единственным критерием, который при этом принимался в расчет, была их партийность. Институт комиссаров, писал Мансырев, комплектовался из тех, кто «входил в Прогрессивный блок или склонен был ему сочувствовать, прочие оставались под подозрением». Благодаря такой мере прежний административный аппарат попал в ведение Думы. Конечно, многое из того, что комиссары нашли, пришлось заменить, кое-что подправить и дополнить, но в целом высшее звено государственной власти, его пульт управления достался Временному правительству.

Временное правительство: реформа власти и управления

Функции центрального органа государственной власти и управления со 2 марта по 25 октября 1917 г. выполняли четыре состава Временного правительства и промежуточный орган Директория. В первый состав правительства (со 2 марта по 5 мая) входили 12 министров, во второй (с 6 мая по 2 июля) — 15, в третий (с 24 июля по 30 августа) — тоже 15, с 30 августа по 25 сентября страной управляла Директория из 5 человек и, наконец, 25 сентября к исполнению обязанностей приступил последний состав Временного правительства из 17 министров. Во всех составах участвовали 38 человек, принадлежавших к 10 различным партиям (31 из них имел высшее образование, 12 — ученые степени и звания). Потенциально все министры были готовы к выполнению своих обязанностей.

С мая 1917 г. все составы правительства были коалиционными, т.е. включали представителей как буржуазных, так и социалистических партий, а также беспартийных. В правительстве доминировали кадеты, но их удельный вес от февраля к октябрю 1917 г. менялся: занимаемые ими первостепенные посты премьер-министра, министра иностранных дел, финансов, земледелия сменились к концу такими, как ведомство просвещения, государственного контроля, исповеданий, призрения. Зато представители «революционной демократии» получили более ответственные портфели: председателя Совета министров, министров внутренних дел, земледелия.

Пребывание в правительстве почти всех министров было кратковременным. 60% из них (23 человека) исполняли свои обязанности от одного до двух месяцев [22]. За такой срок пребывания в правительстве большинство министров успевало лишь опубли ковать основную декларацию о намерениях, провести некоторые служебные перемещения и попытаться решить неотложные текущие дела. Никакой серьезной перспективной работы выполнять они не могли.

В первые недели революции в стране под руководством партии конституционных демократов было все же начато проведение административно-управленческой реформы. Временное правительство обрело на местах социальную поддержку в лице губернских и уездных комиссаров и общественных исполнительных комитетов, ставших всенародной опорой правительства Г.Е. Львова. На местах правительство имело кадры управленцев, прошедших школу парламентской борьбы и сосредоточенных в земстве, городских думах, разного рода общественных организациях, которые являлись центрами буржуазно-помещичьей оппозиции, особенно сплотившейся во время войны.

Ничто не было столь необходимым для стабилизации обстановки, как созыв Учредительного собрания. Лишь орган власти, избранный на демократической основе, обрел бы неоспоримую законность и в этом качестве был бы способен отразить атаки как крайне правых, так и крайне левых. Сложности проведения выборов в тот момент были, безусловно, устрашающими. И все же дело было столь безотлагательным, что опытные политики сочли бы за лучшее созвать несовершенное Собрание незамедлительно, нежели совершенное в какое-либо отдаленное время. Когда в 1848 г. во Франции пала июльская монархия, Учредительное собрание для избрания нового правительства созвали в два месяца. В Германии в конце 1918 г. после поражения в войне и отречения кайзера в разгар народных волнений новые власти сумели созвать Национальную ассамблею менее чем за четыре месяца. Российское Временное правительство не смогло сделать этого за весь восьмимесячный срок своего существования [23].

Справедливости ради нужно сказать, что Временное правительство 25 марта 1917 г. создало комиссию из 70 юристов для выработки закона о выборах в Учредительное собрание. Однако созыв его откладывался вполне умышленно, ибо правящая партия кадетов понимала, что свободные выборы в России не подтвердят того объема власти, который уже имелся у партии П.Н. Милюкова.

Правительство затягивало также и с решением аграрного вопроса, не желая нарушать права земельного собственника, ибо это могло повлечь за собой общее потрясение принципа частной собственности. При этом отмечалось, что в условиях войны было крайне опасно задевать интересы тех, кто являлся верхушечной частью воюющей на фронте армии. Кадеты не намеревались ущемлять интересы помещиков ни в условиях войны, ни в условиях мира. Основная причина состояла в том, что большая часть кадетского руководства сама принадлежала к числу крупных землевладельцев [24]. Вместе с тем определенные меры для решения аграрного вопроса все-таки принимались. 19 марта правительство создало при Министерстве земледелия Главный земельный комитет (к июлю местные земельные комитеты были созданы в 1/3 губерний европейской России). По положению о земельных комитетах от 21 апреля (4 мая) 1917 г. они создавались «для подготовки земельной реформы и для разработки неотложных временных мер, впредь до разрешения земельного вопроса Учредительным собранием» [25]. Однако проведение самой земельной реформы откладывалось до Учредительного собрания, причем формула оттяжек настойчиво повторялась правящими партиями буквально в каждом городе и крупном населенном пункте. Левая оппозиция широко использовала такую тактику для разоблачения Правительства. Линия на реформу саботировалась и справа. Так, Донской казачий круг в августе 1917г. принял постановление «Земельных комитетов в Донской области не учреждать...» [26]. Противодействие в проведении правительственных реформ со стороны как правых, так и левых сил стало одной из главных причин того, что они захлебнулись даже в части осуществления полумер, фактически так и не начавшись.

Представляет интерес управленческая программа партии кадетов. Она стремилась овладеть положением, и доказательством этого являются четыре съезда (из десяти состоявшихся за всю ее историю), проведенные в период с февраля по октябрь 1917 г. (март 1917 г. — VII ; май — VIII ; июль — IX ; октябрь — X съезды). Съезды этой партии проходили через каждый месяц, чего не могли себе позволить другие политические партии. Разработанная кадетами программа деятельности правительства 6 мая была утверждена их ЦК. Было выдвинуто 5 пунктов: 1. Продолжение политики соблюдения обязательств и ограждения права, достоинства и жизненных интересов России в тесном единении с союзниками. 2. Запрещение каким бы то ни было организациям вторгаться в сферу законодательства и управления Временного правительства. 3. Право государственной власти применять меры принуждения к нарушителям права и порядка. 4. Поддерживать дисциплину и боевую мощь армии. 5. Запрещение Временному правительству предвосхищать решения Учредительного собрания по основным государственным вопросам — конституционного, социального и национального строя России. По свидетельству разработчика этой программы П.Н. Милюкова, в ней «были указаны все меры предупреждения нарушения социалистами нормальных прав государственной власти и очерчены пределы полномочий, представляемых Временному правительству первой коалиции в целом» [27].

В национальных регионах, как и в центре страны, в первые недели месяца были созданы и Советы и органы власти Временного правительства.

Однако параллельно формировалась и национальная власть — Центральная рада на Украине, Белорусская рада, Сфатул цэрий в Молдавии и др. С весны 1917 г. начал развиваться процесс распада империи, ликвидации централизованного унитарного государства и перехода к федерации.

17 марта Временное правительство объявило декларацию о вопросе независимости Польши. Финляндии было гарантировано осуществление ее конституционных прав. 20 марта был издан Декрет «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений». Он отменял ограничения в выборе места жительства, передвижений, приобретении собственности, занятиях торговлей и ремеслами, поступлении в учебные заведения, на государственную службу, в употреблении местных языков [28]. Правительство было сторонником сохранения исторически сложившегося полиэтнического Российского государства. Русские либералы (прежде всего кадеты) выступали за территориальную автономию Польши и Финляндии, а всем прочим предлагали культурно-национальную автономию.

В ст. 20—25 программы правящей партии кадетов проблема рассматривалась во взаимосвязи с вопросом местного самоуправ ления (см. раздел «Местное самоуправление и автономия») [29]. В регионах же, где национальные меньшинства составляли компактное большинство, местное самоуправление почти неизбежно (при наличии всеобщего избирательного права) перерастало бы в национально-территориальную автономию. Либеральный вариант был рассчитан на компромисс и взаимопонимание между различными национальностями, представляя реальный шанс избежать насильственного решения, а следовательно, и распада Российской империи [30].

В первые недели марта правительство провело множество законов, направленных на искоренение старого режима, на осуществление своей декларации от 3 марта. Солдаты получили полные гражданские права, и те, что служили в тылу, более не подлежали суду военного трибунала. Все ограничения гражданских прав, связанные с религиозной или этнической принадлежностью, были сняты. Была отменена смертная казнь. Гарантировались права собраний и обществ. Правительство стремилось преодолеть финансовый кризис — 27 марта было принято постановление «О выпуске займа свободы 1917 г.» [31]. Пятый заем был рассчитан на 54 года с погашением с 1922 г., срок подписки правительство продлевало дважды.

Актуализировалась проблема реформирования местного самоуправления. В дореволюционной России, как известно, значительная часть населения была лишена права участия в самоуправлении. Из 51 губернии европейской России земства имелись в 43, весной — летом 1917 г. Временное правительство ввело земства в Архангельской, Енисейской, Иркутской, Тобольской, Томской губерниях; Акмалинской, Амурской, Забайкальской, Приморской, Сахалинской, Семиреченской, Тургайской, Якутской, Закаспийской, Самаркандской, Сырдарьинской, Ферганской, Камчатской, а 11 августа 1917 г. — в Астраханской областях [32]. Избирательная система была демократизирована, были учреждены и волостные земства. Таким образом, одно из главных достижений административной реформы в том, что земские самоуправления были созданы на территории всей России, тогда как до революции они отсутствовали в национальных окраинах. Необходимо было осуществить реформу самоуправления и в городах, таких городов в стране было более 900. До 1917 г. 183 города были вообще лишены общественного управления и всецело подчинены администрации; 308 городов управлялись на основании упрощенного городского самоуправления, где вместо Думы действовало собрание уполномоченных (15— 20 человек). Городские думы были до революции в 462 городах. Управление осуществлялось в них на основе Городского положения 1892 г., где задача самоуправления определялась как «попечение о местных пользах и нуждах» (общее благоустройство, народное образование и здравоохранение, финансово-экономические мероприятия). Это были думы людей состоятельных, избирать в них и быть избранными имели право лица и учреждения, обладавшие значительным недвижимым имуществом, владельцы торговых и промышленных заведений высших разрядов. Таким образом, требовались свободные перевыборы цензовых дум, расширение их компетенции. Все это привело бы к управлению новые слои населения.

Правительство приняло ряд нормативно-правовых актов, которые были положены в основу реформирования самоуправления (об учреждении милиции, положение о комиссарах, закон об устройстве городских финансов и др.). 15 апреля 1917 г. был принят самый главный документ — постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» (с приложением временных правил). Документ содержит указания о численности гласных, поименный перечень муниципалитетов 453 городов России, которых необходимо избрать на основе всеобщего избирательного права. В июле — сентябре такие выборы состоялись. Демократически избранные муниципалитеты теперь уже опекались не полицией, как ранее, а органами юстиции. Решалась проблема расширения их компетенции не только в области местного хозяйства, но также и в деле местного управления. Создавались мелкие районные единицы самоуправления. Было сформировано правительственное совещание по реформе местного управления, в составе которого действовало 7 комиссий в соответствии с задачами реформы; по избирательному закону и пересмотру земского и городового положения; о волостном земстве и поселковом управлении; по реформе местного строя в неземских губерниях; по устройству органов административной юстиции; по выработке положения о комиссарах; по местным финансам [33].

Компетенция земских и городских учреждений значительно расширялась. К ним перешли заведование милицией по охране личной и общественной безопасности, обязанности по охране труда, право издавать обязательные постановления (прежде целиком принадлежащие администрации).

В проведении реформы самоуправления правительство не проявило необходимой настойчивости, не были завершены разработки проектов и введения земства в казачьих Донской, Кубанской и Терской областях, обострились взаимоотношения между центром и местной властью.

Вместе с тем в трудных условиях затянувшейся войны, нарастания разрухи и голода страна начинала жить гражданской жизнью.

Временное правительство имело экономическую программу, которая предусматривала государственное регулирование важнейших отраслей народного хозяйства, повышение роли государства в регулировании экономики. Власть унаследовала систему государственных регулирующих органов: в центре — четыре особых совещания (по обороне, продовольствию, перевозкам, топливу); на местах — заводские совещания и районные уполномоченные.

21 июня правительство утвердило Положение об Экономическом совете и Главном экономическом комитете при Временном правительстве. Новые органы создавались для согласования мероприятий отдельных министерств, особых совещаний и комитетов, для обеспечения общенациональных интересов посредством широкомасштабного вмешательства власти в хозяйственную жизнь страны.

5 мая 1917 г., как уже упоминалось, было учреждено Министерство труда, которое ставило задачу проведения широких социальных реформ и прогрессивного трудового законодательства. 5 августа было издано Положение о примирительных учреждениях.

Нерешенность коренных вопросов революции усиливала проявление эксцессов, сказались и утомление населения от бесконечных выборов в различные комитеты — волостные, продовольственные, земельные, в Советы и др., некоторое разочарование в демократии. Власть на местах, находясь в переходном состоянии, не смогла обеспечить необходимый порядок. Слабость местной власти способствовала сползанию общества к демократической диктатуре А.Ф. Керенского, Общественное мнение все больше ставило вопрос о пределе свободы и демократии. Левая оппозиция начала яростную критику Временного правительства, указывая на «неспособность к управлению страной» [34].