Тема 5. Государственное регулирование рынка ценных бумаг

На начальном этапе реформ отсутствие главенствующей роли государства в процессах трансформации государственной собственности, в управлении государственными долями в акционерных обществах и их отчуждении третьими лицами привело к потере управляемости экономикой в целом и к угрозе экономической безопасности в частности. Поэтому вопрос об участии государства в регулировании экономики не является предметом дискуссии. Важным является разработка механизмов и методов, которые обеспечат эффективное государственное регулирование.

На сегодняшнем этапе развития отечественной экономики вектор государственного вмешательства целесообразнее направить в сторону создания условий для привлечения инвестиций в целях роста экономики, и что обеспечит экономическую безопасность страны. Именно снижение инвестиционной активности является причиной спада производства и ухудшения его структуры, что закономерно приводит к ослаблению позиций нации в мировом сообществе.

В отечественной экономической литературе обстоятельно рассматривается сущность и механизм государственного регулирования экономики1.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг полностью включается в общий механизм государственного регулирования экономикой в основном по трем следующим причинам. Во-первых, спрос и предложение на рынке ценных бумаг - это составная часть совокупного спроса и предложения на национальном рынке. Во-вторых, рынок ценных бумаг существует в тесной связи с другими рынками и сферами экономической деятельности и выполняет особую роль, являясь при этом регулирующим элементом экономики. В-третьих, с небольшими оговорками можно сказать, что рынок ценных бумаг является своеобразной инфраструктурой всей рыночной экономики, имеющей важное значение в обеспечении экономической безопасности хозяйствующих субъектов.

Следует также отметить, что имеется ряд особенностей регулирования рынка ценных бумаг в отличие от традиционного регулирования экономики. Эти особенности связаны со сложностями отношений между субъектами этого рынка, со спецификой объекта самого рынка, с повышенными рисками, присущими данному рынку и др. Все это требует, тем более на этапе становления рынка, принятия детальных стандартов и правил игры на рынке ценных бумаг. Можно отметить еще и тот факт, что интересы субъектов рынка ценных бумаг и государства, в основном совпадают и это дает возможность часть регулирующих функций передавать самим субъектам (саморегулирование).

Государственное регулирование рынка ценных бумаг в узком смысле - это совокупность механизмов воздействия на всех его субъектов (эмитентов, инвесторов, профессиональных участников этого рынка) с целью преодоления недостатков функционирования рынка ценных бумаг и формирования благоприятного инвестиционного климата.

Государственное регулирование рынка ценных бумаг в широком смысле - это система мер законодательного, исполнительного, стимулирующего и контролирующего характера, осуществляемых правомочными учреждениями, направленными на становление и дальнейшее развитие самостоятельного российского рынка ценных бумаг, отвечающего национальным интересам России, интегрированного в мировой фондовый рынок и обеспечивающего привлечение инвестиций в экономику России и обеспечивающего экономическую безопасность страны, ее регионов, всевозможных предпринимательских структур и отдельных граждан.

Государственное регулирование экономики связано, во-первых, с внутренними пороками самого рыночного хозяйства и, во-вторых, с необходимостью соблюдения целого ряда условий для создания совершенного рынка.

Одним из таких условий для создания совершенного рынка и является формирование цивилизованного рынка ценных бумаг, который, как было отмечено, является инфраструктурой (общими условиями) всего рынка. Конечно, создание цивилизованного рынка ценных бумаг требует, в свою очередь ряда условий, таких, как наличие инфраструктуры самого рынка ценных бумаг, без которой само его существование попросту невозможно либо чревато большими социальными и политическими катаклизмами, не говоря уже об экономических последствиях; обеспечение информационной прозрачности рынка и финансовой безопасности страны; системы защиты прав инвесторов, системы снижения рисков и т.д. Добиться всех этих условий создания цивилизованного или совершенного рынка ценных бумаг не возможно без вмешательства государства.

Анализируя пятилетний опыт работы рынка ценных бумаг в Российской Федерации, можно сделать вывод, что степень доверия к этому рынку со стороны инвесторов, как отечественных, так и зарубежных повышается с усилением государственного регулирования рынка. Соответствует реалии высказывание о том, что “... масштабы и значение рынка ценных бумаг таковы, что его разрушение прямо ведет к разрушению экономического процесса, процесса воспроизводства вообще”1. Поэтому государство не имеет права допустить, чтобы потенциальный инвестор потерял доверие к рынку ценных бумаг или инвестор, который уже вложил свои деньги в ценные бумаги, потерял бы их из-за непорядка на этом рынке. Для этого необходим четкий контроль со стороны государства.

“Для того чтобы серьезно говорить о государственном регулировании экономики, нужно возродить российскую государственность. Прежде всего, необходимо обеспечить способность власти вырабатывать и проводить в жизнь независимую внутреннюю и внешнюю экономическую политику, исходящую из высших национальных интересов. Иначе все разговоры о государственном регулировании теряют смысл”2. Правильность этого высказывания доказывается на практике: повсеместно нарушается законодательство, ущемляется право собственности владельцев ценных бумаг, контрольные пакеты акций акционерных обществ ведущих компаний страны с нарушением законодательства переходят в руки юридических и физических лиц иностранных государств, которых экономические проблемы России не интересуют. Государственная власть не в состоянии предотвратить это, а в отдельных случаях все это происходит с участием государственных органов.

К примеру, в конце 1998 г. Республиканской комиссией по ценным бумагам и фондовому рынку при Главе Республики Коми, была проведена проверка соблюдения законодательства о ценных бумагах при заключении сделок с акциями ОАО “Тэбукнефть” иностранными инвесторами. В ходе проверки было установлено, что иностранные инвесторы, приобретая ценные бумаги, выпущенные эмитентами Российской Федерации, не соблюдают законодательство Российской Федерации. Так, в соответствии с положениями статьи 35 Закона “Об иностранных инвестициях” от 4 июля 1991 г. № 1541-1 (с последующими изменениями и дополнениями) “сделки по приобретению акций иностранным инвестором должны регистрироваться в Министерстве юстиции Российской Федерации или иных уполномоченных на то государственных органах” и в соответствии со статьей 29 закона “О рынке ценных бумаг” от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ “О совершенных сделках по приобретению иностранными владельцами ценных бумаг, выпущенных эмитентами, зарегистрированными в Российской Федерации, сторонам по сделке надлежит уведомить Федеральную комиссию по рынку ценных бумаг”. Установлено, что иностранные инвесторы, приобретая акции ОАО “Тэбукнефть”, не исполнили указанные требования федеральных законов. Министерство финансов Российской Федерации и ФКЦБ России, зная о несоблюдении иностранными лицами требований российского законодательства, никаких мер, направленных на соблюдение законности, не предпринимали.

В данной связи представляется, что поскольку в соответствии с законом “Об иностранных инвестициях” сделки по приобретению акций иностранным инвестором должны регистрироваться в Министерстве юстиции Российской Федерации или иных уполномоченных на то государственных органах, то сделка, не прошедшая такую регистрацию, в соответствии со ст. 168 ГК РФ будет считаться ничтожной. Согласно ч. 2 ст. 223 ГК РФ право собственности на приобретенные акции возникает именно с момента государственной регистрации подобных сделок. Это означает, что акции, купленные на законных основаниях, не могут считаться собственностью приобретателя, пока сделка не будет зарегистрирована в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Одним из доводов в пользу необходимости усиления государственного регулирования рынка ценных бумаг является неудовлетворительное управление государственными пакетами акций приватизированных предприятий, закрепленными как в федеральной, так и в республиканской собственности. Дивиденды по этим пакетам в основном нулевые, отчуждаются эти пакеты от государства за бесценок. Так, на 1 января 2003 г. в государственной собственности Республики Коми были пакеты акций 33 акционерных обществ. За последние 3 года по этим акциям в республиканский бюджет поступали незначительные дивиденды. многие акционерные компании, в которых имелись государственная доля, признаны банкротами, часть принадлежащих государству пакетов акций отчуждена по цене гораздо меньшей чем их рыночная стоимость. Так в 1997 году было принято решение продать 29,3% акций одной из крупнейшей нефтяных компаний (ОАО нефтяная компания КомиТэк, принадлежащих республиканской собственности. Данный пакет был продан по номиналу, а покупатель буквально через короткий промежуток времени перепродал его иностранному покупателю уже по цене в несколько раз дороже. Все это происходит с участием ведомственных и отраслевых структур государства в результате отсутствия эффективного механизма государственного регулирования рынка ценных бумаг. Аналогичная ситуация происходит при продаже блокирующего пакета акций ОАО “Северные магистральные нефтепроводы” принадлежащие государству. При этом государство потеряло 227000000 руб.

Потеряв надежду на возвращение вкладов из финансовых “пирамид” типа селенга и русской недвижимости, работавших без лицензии, миллионы граждан России задаются вопросом: “Почему допустили их деятельность на территории России, где существует президентская власть?”. Не находя ответа, теперь они вкладывают деньги в покупку иностранной валюты.

Недостаточное участие государства на рынке ценных бумаг в начале 90-х годов в России привело к потере доверия населения, потенциальных инвесторов к рынку ценных бумаг и, в конечном итоге к подрыву доверия своему государству. Завоевать же доверие к рынку ценных бумаг у потенциальных инвесторов вновь не просто. Требуются неимоверные усилия, чтобы переломить настроение массовых инвесторов.

Говоря о необходимости государственного регулирования рынка ценных бумаг, следует отметить, что становление и развитие рынка ценных бумаг должно рассматриваться в контексте социально-экономических и политических реформ, начатых в России в начале 90-х годов. Нельзя считать завершенными институциональные реформы (которые в значительной мере уже осуществлены в России) без создания конкурентоспособного рынка ценных бумаг, который в состоянии привлечь инвестиции для развития экономики страны. Исходя из масштабов задач инвестирования и реконструкции экономики страны, недостаточно ориентироваться только на бюджетную систему и банковскую сферу. Следовательно, развитие цивилизованного рынка ценных бумаг становится одной из важнейших составляющих экономической политики России.

Необходимость государственного регулирования рынка ценных бумаг также обуславливается сложностью отношений на данном рынке, его масштабностью, свойственным рынку рискам, интересами финансовой безопасности страны и субъектов этого рынка, большими возможностями рынка по привлечению инвестиций в экономику и на этой базе увеличением налогооблагаемой базы и размеров налоговых поступлений в бюджеты разных уровней, интернационализацией рынка ценных бумаг.

На наш взгляд, важнейшее значение государственного регулирования рынка ценных бумаг в России связано с экономической безопасностью страны в целом и отдельных ее субъектов. Если исходить из того, что экономическая безопасность - это способность экономики страны обеспечить достойные условия жизни и развития личности, социально-экономическую и политическую стабильность в стране, то трудно переоценить роль и значение развитого рынка ценных бумаг и его государственное регулирование на современном этапе развития нашей страны.

Анализ функционирования рынка ценных бумаг в России показывает, что именно недостаточное государственное регулирование этого рынка явилось причиной возникновения опасности жизненно-важным экономическим интересам личности, страны и отдельным ее субъектам. Другими словами, не регулируемый на должном уровне рынок ценных бумаг может стать угрозой экономической безопасности хозяйствующих субъектов. В подтверждение этому приведем следующий пример.

16 апреля 1996 г. общее собрание акционеров ОАО “Шахта Воргашорская” приняло решение об утверждении предельного количества объявленных акций в количестве 5 млн. штук номинальной стоимостью 1000 руб. каждая.

Статья 27 Федерального закона “Об акционерных обществах” предусматривает возможность определения в уставе общества количества и номинальной стоимости акций, которые общество вправе размещать дополнительно к размещенным акциям (объявленные акции). Но размещение - это последний этап процесса эмиссии. Таким образом, речь идет о наличии у общества права эмитировать, а также размещать ценные бумаги.

На 16 апреля 1996 г. (т.е., на момент принятия решения об определении количества и номинальной стоимости объявленных акций) ОАО “Шахта Воргашорская” не имело правовых оснований дополнительно эмитировать акции, поскольку на общество в этот период распространялись особенности создания и правового положения акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий согласно п.5 ст. 1 Федерального закона “Об акционерных обществах”. Данная норма указывает, что правовое положение акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий определяется правовыми актами РФ о приватизации. Они действуют с момента принятия решения о приватизации до момента отчуждения государством или муниципальным образованием 75 % принадлежащих им акций в таком обществе, но не позднее окончания срока приватизации, определенного планом приватизации. На 16 апреля 1996 г. государством было отчуждено только 43% акций, и срок приватизации ОАО “Шахта “Воргашорская” не истек, поскольку в наличии были закрепленные пакеты до июля 1997 г., составляющие 48% акций. В связи с тем, что п. 10 Указа Президента РФ № 1210 гласит: “Считать окончанием срока приватизации, определенного планом приватизации предприятия, последнюю из дат, фиксирующих срок окончания продажи акций либо окончания их закрепления в госсобственности” на общество распространялись правовые акты РФ о приватизации.

В правовых актах приватизации наблюдается некоторое противоречие. Проанализируем его:

пункт 5.2 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г., утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 г. № 1535: “Эмиссию дополнительных акций могут осуществлять акционерные общества, созданные в процессе приватизации государственных (муниципальных) предприятий, менее 25% уставного капитала которых находится в государственной (муниципальной) собственности”;

пункт 8 Указа от 27 октября 1993 г. № 1769 “О мерах по обеспечению прав акционеров”: “Акционерное общество, созданное в процессе приватизации не может осуществлять эмиссию до продажи и/или передачи более 75% акций”.

Казус состоит в том, что ст. 28 закона “Об акционерных обществах” допускает увеличение уставного капитала общества путем выпуска дополнительных акций при наличии пакета акций, предоставляющего более 25 % голосов на общем собрании акционеров и закрепленного в соответствии с правовыми актами Российской Федерации о приватизации в государственной или муниципальной собственности в течение срока закрепления, если при таком увеличении сохраняется размер доли государства или муниципального образования.

На наш взгляд, ст. 28 Федерального закона “Об акционерных обществах” может быть применима только после исполнения требований ч. 5 ст. 1 этого же закона, поскольку эта часть не имеет расширительного толкования.

Кроме того, возникает резонный вопрос: - за счет каких средств сохранить эту долю, ведь государство такой же акционер, как и все остальные? Если уставный капитал общества увеличивается путем увеличения номинальной стоимости акций, то все акционеры сохраняют свои доли, и вопрос можно считать исчерпанным. При увеличении уставного капитала путем размещения дополнительных акций, сохранение долей всех акционеров возможно только при распределении акций среди акционеров пропорционально количеству имеющихся у них акций. Это возможно за счет средств, полученных акционерным обществом - эмитентом от продажи своих акций сверх их номинальной стоимости (эмиссионного дохода), остатков фондов специального назначения (фонда накопления, фонда потребления, фонда социальной сферы) по итогам предыдущего года, нераспределенной прибыли акционерного общества, средств от переоценки основных фондов. Если нет пропорционального распределения акций среди всех акционеров, значит, государство должно заплатить за сохранение своей доли или кто-то это должен сделать за него.

Совет директоров ОАО “Шахта Воргашорская” 17 апреля 1996 г. принял решение об увеличении уставного капитала общества за счет нераспределенной прибыли общества путем выпуска дополнительных обыкновенных акций ОАО “Шахта Воргашорская” в количестве 3 569 702 шт. номиналом 1000 руб. каждая и распределении этих акций. Из-за большой разницы между первоначальным и увеличенным уставным капиталами структура уставного капитала стала выглядеть следующим образом (см. таблицу 8).

Таблица 8

Структура уставного капитала ОАО “Шахта “Воргашорская”