Региональный уровень

Региональный уровень управления образуют министерства внутренних дел республик в составе РФ, главные управления и управления внутренних дел администраций краев, облас­тей, городов — всего 98 органов.

При управлениях внутренних дел на местах созданы спе­циализированные подразделения — информационные центры (ИЦ). Кроме того, в аппаратах отраслевых служб имеются ин­формационно-аналитические группы.

На региональном уровне формируются информационные фонды: о лицах, проходящих по материалам и делам опера­тивного учета, уголовным делам; о лицах, осужденных за со­вершение преступлений; о лицах, разыскиваемых и без вести пропавших, неопознанных трупах граждан; о владельцах ог­нестрельного оружия, об автотранспортных средствах; о пред­метах преступного посягательства и орудиях совершения пре­ступлений; дактилоскопические учеты и фотоучеты и т. д.

Создаются криминалистические картотеки дактилоскопи­ческих следов с мест совершения нераскрытых преступлений. Средний объем регионального информационного фонда — три-четыре миллиона документов.

В зональных информационных центрах аккумулируются данные о криминальных фактах, имеющих значение для груп­пы регионов. При этом частично дублируются сведения регио­нальных центров и отраслевых служб.

Местный уровень

На местном уровне функционируют отделы внутренних дел администраций городов и районов, линейные органы внут­ренних дел на транспорте. Здесь на основе документов первич­ного учета формируется банк данных оперативно-розыскного и оперативно-справочного назначения, где содержится инфор­мация о зарегистрированных событиях и фактах криминаль­ного характера и других правонарушениях, правонарушите­лях и преступниках, о предметах преступного посягательства, об орудиях преступлений и другая информация, представля­ющая интерес для органов внутренних дел.

Важнейшей задачей при реализации проектов информа­тизации органов внутренних дел является формирование и развитие сети надежной связи.

Для удовлетворения информационных потребностей МВД может служить развитая сеть отечественных систем передачи данных и каналов связи, охватывающих всю территорию Рос­сии, системы спутниковой связи, ведомственные телекомму­никации, предоставляющие большой набор информационных услуг.

К информационной системе МВД примыкают некоторые близкие системы. Так, в соответствии со ст. 20 Федерального

закона от 3 апреля 1995 г. "Об органах федеральной службы безопасности" для осуществления своей деятельности органы Федеральной СБ могут без лицензирования разрабатывать, со­здавать и эксплуатировать информационные системы, систе­мы связи и системы передачи данных, а также средства за­щиты информации, включая криптографические.

Наличие в информационных системах сведений о физичес­ких и юридических лицах не является основанием для принятия органами ФСБ мер, ограничивающих права указанных лиц.

Информация о совершенных правонарушениях, затраги­вающих вопросы обеспечения безопасности РФ, а также све­дения о разведывательной и иной деятельности спецслужб и организаций иностранных государств, отдельных лиц, направ­ленной на нанесение ущерба безопасности РФ, устанавлива­ются нормативными актами ФСБ РФ.

В соответствии с указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. "О мерах по усилению борьбы с терроризмом" Федеральной службе безопасности Российской Федерации предложено со­здать федеральную автоматизированную систему учета дан­ных о террористических актах и лицах, принимавших в них участие.*

* См.: Российская газета. 1996. 12 марта.

Во исполнение Федеральной программы по усилению борь­бы о преступностью в МВД России формируется единый ин­формационный банк данных о преступных формированиях, их лидерах, покровителях, способах поддержания международ­ных контактов. Проводятся координационные мероприятия по обеспечению совместимости (соответствия) учетных и инфор­мационных систем в сфере борьбы с преступностью

§ 5. Автоматизированная система информационного обеспечения органов прокуратуры РФ

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчине­нием нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ.

Полномочия, организация и порядок деятельности проку­ратуры РФ определяются федеральным законом.*

* Федеральный закон о прокуратуре Российской Федерации от 17 ноября 1995 г. //СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

Основными функциями органов прокуратуры являются:

надзор за следствием и дознанием;

надзор за исполнением законов при расследовании дел о несовершеннолетних;

надзор за расследованием особо важных дел;

надзор за исполнением законов о федеральной безопасности;

надзор за исполнением законов о межнациональных от­ношениях;

надзор за законностью судебных постановлений по уго­ловным делам;

поддержание государственного обвинения;

надзор за законностью постановлений судов по граждан­ским делам;

надзор за законностью постановлений арбитражных судов;

надзор за исполнением законов на транспорте;

надзор за исполнением законов органами дознания и пред­варительного следствия;

надзор за соблюдением законов при исполнении уголов­ных наказаний;

надзор за исполнением законов в Вооруженных Силах.

В случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным за­конодательством, прокуратура осуществляет расследование преступлений, в том числе: преступлений против личности; хищений и должностных преступлений; преступлений на осо­бо режимных объектах и транспорте.*

* Прокуратура РФ информирует органы государственной власти и управ­ления, а также население о состоянии законности в стране.

Органы прокуратуры образуют систему, состоящую из трех уровней:

1) федерального — Генеральная прокуратура РФ;*

2) регионального — прокуратуры республик в составе РФ; прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Пе­тербурга, автономной области, автономных округов; иные тер­риториальные прокуратуры; специализированные прокурату­ры, приравненные к прокуратурам областей;

3) местного — прокуратуры городов и районов, специализи­рованные прокуратуры, приравненные к прокуратурам районов.

* На первом уровне функционируют 15 главных управлений, 5 самостоя­тельных отделов и подразделений.

Деятельность органов Прокуратуры, как и других право­охранительных систем, связана с получением, систематиза­цией и потреблением больших объемов правовой, политической и социально-экономической информации. Следовательно, по своей природе эта деятельность включает важную инфор­мационную компоненту.*

* Специальное исследование, выполненное Л. А. Быковым, показало, что в среднем районе России имеется около 1400 предприятий и организа­ций, с которыми приходится контактировать органам прокуратуры.

В условиях проведения коренных социально-экономичес­ких реформ и создания демократического правового государ­ства в России значительно возрастает объем информации, не­обходимой для выполнения функций, возложенных на органы прокуратуры. Поэтому одним из важных направлений совер­шенствования работы органов прокуратуры становится внедре­ние современных электронных средств обработки, хранения и передачи информации, методов количественного обоснования управленческих решений на основе анализа все большего объе­ма данных в каждой из предметных областей.

В НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ на основе методологии сис­темно-структурного анализа разработана Концепция создания автоматизированной системы информационного обеспечения органов прокуратуры Российской Федерации (АСИО — Про­куратура).

Цель Концепции заключается в создании за сравнительно короткий срок на всей территории страны единой системы, которая способна наиболее полно и оперативно удовлетворять информационные потребности органов прокуратуры всех уров­ней при осуществлении ими своих функций.*

* Работа по созданию АСИО — Прокуратура выполняется под руковод­ством Б. В. Андреева.

Система включает:

автономные автоматизированные рабочие места руково­дителей и сотрудников органов прокуратуры; .

локальные вычислительные сети в городских и районных прокуратурах; региональные информационно-вычислительные сети;

центральную информационную сеть аппарата Генеральной прокуратуры РФ;

глобальную информационно-вычислительную сеть, объе­диняющую центральную и региональную сети.

Важным звеном создания АСИО — Прокуратура является информатизация центрального аппарата прокуратуры.

В настоящее время в Генеральной прокуратуре РФ функ­ционируют:

отдел писем (12 рабочих станций) для решения задачи "Жалоба";

управление кадров (5 рабочих станций);

отдел статистики (5 рабочих станций);

отдел по законодательству РФ (объединяет 35 рабочих станций) для информационного обслуживания сотрудников Генеральной прокуратуры.

Генеральная прокуратура имеет информационные связи с федеральными органами законодательной и исполнительной власти.

В числе насущных задач АСИО — Прокуратура и такая, как создание при Генеральной прокуратуре Информационно­го Центра.

На региональном уровне действуют:

АСИО "Надзор за следствием и дознанием", включающей подсистемы обработки информации по уголовным дедам с про­дленными сроками следствия и содержания обвиняемых под стражей, по делам о преступлениях, совершенных организо­ванными группами;

АСИО о кадровом составе органов прокуратуры, где су­ществует персональный учет кадров, контроль за проведени­ем аттестации сотрудников прокуратуры и реализацией ре­зультатов их проведения;

АСИО по надзору за законностью судебных постановле­ний по уголовным делам;

АСИО по надзору за законностью постановлений судов по гражданским делам;

автоматизированная система обработки статистической информации о работе прокурора (форма "П"), отчета о след­ственной работе "IE", о рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях "2Е";

автоматизированные системы информационного обеспече­ния расследования преступлений;

автоматизированная система учета нераскрытых убийств.

Компьютерная база органов прокуратуры сосредоточена в основном на центральном и областном уровнях. В последнее время персональные ЭВМ стали устанавливаться также в рай­онных и городских прокуратурах.

§ 6. Государственная автоматизированная система "Выборы"

В ходе подготовки и проведения избирательных кампаний на всех уровнях собирается и обрабатывается значительная информация. Это данные об избирателях, о подготовке изби­рательных кампаний, о ходе и результатах голосований и др. Массивы такой информации столь велики, что ее сбор и ана­литическая обработка невозможны без технологического обес­печения, о чем свидетельствует опыт информационно разви­тых стран мира.

В этих целях Указом Президента Российской Федерации от 23 августа 1994 года учреждена Государственная автомати­зированная система "Выборы" (сокращенно: ГАС "Выборы").*

* СЗ РФ. 1994. № 18. Ст. 2067. Принципиальные вопросы правового стату­са ГАС "Выборы" закреплены в ст. 86 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе­дерации" от 24 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.

ГАС "Выборы" — общероссийская система, функциони­рующая на принципах совместимости и взаимодействия с фе­деральными и региональными системами и сетями в рамках единого информационного пространства Российской Федера­ции и предназначенная для информационного обеспечения хода избирательных кампаний всех уровней.

В соответствии с федеральным законодательством ГАС "Вы­боры" используется при подготовке и проведении:

выборов Президента Российской Федерации;

выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

выборов должностных лиц в иные федеральные органы государственной власти непосредственно гражданами Россий­ской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

референдума Российской Федерации;

выборов в органы государственной власти субъектов Рос­сийской Федерации;

выборов в выборные органы местного самоуправления;

референдумов субъектов Российской Федерации и мест­ных референдумов (опросов).

ГАС "Выборы" имеет иерархическую структуру. Инфор­мационные центры и службы функционируют на уровне тер­риториальных и окружных избирательных комиссий. На уровне Центральной избирательной комиссии действует Федераль­ный центр информатизации.*

* Самым нижним уровнем системы является уровень территориальных избирательных комиссий.

С начала голосования и до подписания протокола Цент­ральной избирательной комиссией автоматизированная систе­ма используется исключительно для наблюдения за результа­тами, ходом голосования путем передачи данных от нижестоя­щих избирательных комиссий к вышестоящим. Согласно дей­ствующему законодательству данные о ходе и результатах голосования, полученные через автоматизированную инфор­мационную систему, являются предварительной информаци­ей, не имеющей юридического значения.

Большое значение в избирательном процессе имеют пер­сональные данные об избирателях и кандидатах в депутаты. Правовой основой режима персональных данных является Фе­деральный закон "Об информации". Персональные данные не могут быть использованы в целях причинения имущественно­го и морального вреда гражданам, затруднения реализации прав и свобод граждан. Персональные данные относятся к категории конфиденциальной информации.

Строгий правовой режим распространяется прежде всего на персональные данные избирателей. В память ЭВМ могут быть внесены только такие сведения об избирателях, кото­рые указаны в законодательстве о выборах (о поле, возрас­те, месте жительстве, фамилия, имя, отчество и некоторые иные данные, имеющие значение для оптимальной организа­ции избирательного процесса).

Гражданин имеет право на доступ к своим персональным данным и при наличии оснований вправе требовать внесения в них изменений.

Демократический характер ГАС "Выборы" выражается также в наличии средств эффективного контроля за ее функ­ционированием на всех иерархических уровнях. Прежде всего это наличие групп контроля. В соответствии со ст. 86 Феде­рального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" группа конт­роля образуется из числа членов избирательной комиссии.

Все члены избирательной комиссии вправе знакомиться с любой информацией, вводимой в автоматизированную систе­му и выводимую из нее, с технической документацией ГАС "Выборы", требовать разъяснений всех действий, производи­мых персоналом ГАС "Выборы", и т. д.

Литература

Андреев Б. В. Правовая информатика. Учебное пособие. М., 1998.

Богатов Д. В., Богатов Ф. Г., Минаев В. А. Информатика и математика для юристов. М., 1998.

Быков Л. А. Методические, организационные и правовые использования ЭВМ в органах прокуратуры. М., 1982.

Введение в правовую информатику // Справочные пра­вовые системы Консультант Плюс / Под ред. Д. Б. Новикова и В.Л.Камынина. М., 1999.

Волкова О. Н. Использование государственной автомати­зированной системы "Выборы" // НТИ. Сер. 1. 1996. № 8.

Волкова О. Н., Копылов В. А., Тиновицкая И. Д. К проекту Федерального закона "О государственной автоматизированной системе "Выборы" // НТИ. Сер. 1. 1996. № 8.

Евреинов Э. В. Распределенная система обработки инфор­мации и распределенные вычислительные системы. М., 1983.

Копылов В. А. О создании Российской автоматизирован­ной системы информации о нормативных правовых актах // НТИ. Сер. 1. 1992. № 10—11.

Морозов А. В. Некоторые аспекты информатизации систе­мы юстиции России // НТИ. Сер. 1. 1999. № 9.

Морозов А. В. Системы правовой информации Минюста России. М., 1999.

Морозов В. К., Иваненко А. И. Концепция автоматизиро­ванных систем и сетей правовой информации. — В кн.: Законо­дательные проблемы информатизации общества // Труды ИЗиСП. № 52. 1992.

Правовая информация в компьютерных технологиях. М., 1998.

Солдаткин А. Е. "Гарант": универсальная система под­держки правоприменения // НТИ. Сер. 1. 1995. № 8.

Хургин В. М. О ходе реализации президентских программ об информатизации правовой сферы // НТИ. Сер. 1. 1997. № 7.

Хургин В. М., Лукин В. Ю., Сверлов Г. Ф. НТЦ "Система" и правовая информатизация России. Правовая информатика. Вып. 1. 1996.

Якубайтис Э. А. Информационные сети и системы: Спра­вочная книга. М., 1996.

Глава 6. Информатизация правотворческой деятельности

§ 1. Правовое регулирование информационных процессов в сфере правотворчества

Правотворческая деятельность представляет собой деятель­ность государства по подготовке, принятию и изменению пра­вовых норм и нормативных правовых актов. Она опирается на принципы законности, гласности, демократизма, профессио­нализма и планирования. Правотворчество — первоначальное звено системы правового регулирования.

Этапы использования информации.*

* Излагаемая схема разработана Институтом законодательства и сравни­тельного правоведения при Правительстве РФ.

На стадии подготовки первоначального варианта законо­проекта используются:

сведения, обосновывающие необходимость принятия кон­кретного закона;

справки или информационные обзоры обо всех действую­щих актах по данной проблеме;

заключение юридической службы о соответствии зако­нопроекта Конституции РФ и действующему законодатель­ству;

расчетная информация (предполагаемые расходы, связан­ные с реализацией закона);

прогнозная информация.

На стадии предварительного рассмотрения законопроекта приоритетными являются:

варианты решений того или иного вопроса, включая аль­тернативные проекты;

рекомендации, сформулированные с учетом наиболее удачных правовых решений по этому вопросу, имеющихся в нашей стране и за рубежом;

экспертные оценки (в том числе правовая, финансово-эко­номическая, экологическая экспертиза).

К стадии первого чтения законопроекта в законодатель­ном (представительном) органе должен быть подготовлен спра­вочный материал для депутатов, содержащий:

обоснование общей идеи как основного, так и альтерна­тивных проектов;

перечень органов и должностных лиц, которым законо­проект направлялся на заключение, сведения об имеющихся в этой связи разногласиях и мотивированное мнение о них;

заключениеэкспертизы по законопроекту;

информация о ходе работы над законопроектом в комите­те (комитетах) законодательного (представительного) органа при его предварительном рассмотрении.

Под информатизацией правотворчества понимается вне­дрение в эту сферу государственной деятельности новейших информационных технологий, создание крупных информаци­онных центров, внедрение экспертных и консультационных систем. Перспективные направления — применение интеллек­туальных систем и технологий на базе идей искусственного интеллекта как главного направления информатики и вычис­лительной техники.

В правотворческом процессе первичная юридическая, эко­номическая, политическая, социальная и иная необходимая информации преобразуется в правовую — в нормы и институ­ты права, в юридические формулы и правила поведения. Про­цесс преобразования эмпирической информации дискретен. Дис­кретными тактами этого процесса являются определенные пе­риоды обработки первичной информации, сопряженные со стадиями законотворческого процесса.

Происходящее в России стремительное развитие правотворческой деятельности привело к подготовке ряда норма­тивных актов, регулирующих законопроектную деятельность. В этих актах отражены и вопросы информационного обеспече­ния правотворческого процесса.*

* В нормативных правовых актах закреплен термин "информация, необ­ходимая для ведения законопроектных работ".

Так, в регламентах Государственной Думы и Совета Фе­дерации указаны виды информации, которая используется в правотворческой деятельности, — планы и программы законо-проектных работ, концепции законопроектов, предложения по развитию и совершенствованию законодательства, информа­ция, содержащаяся в альтернативных законопроектах, и др.

При внесении, например, законопроекта в Государствен­ную Думу субъектом права законодательной инициативы дол­жны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего зако­нопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подле­жащих признанию утратившими силу, приостановлению, из­менению, дополнению или разработке в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае вне­сения законопроекта, реализация которого потребует матери­альных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" также содержит нор­мы, регламентирующие участие Правительства РФ в законо­дательном процессе. Решения о внесении законопроектов в Го­сударственную Думу принимаются исключительно на заседа­ниях Правительства.*

* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

В Регламенте Правительства РФ ряд информационных документов указан в разделе "Планирование законодательной деятельности" (концепция законопроекта, программы, планы законопроектной деятельности и др.).*

* СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3176.

Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 утверждены Правила подготовки нормативных право­вых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.* Согласно этим правилам в про­цессе работы над проектом нормативного правового акта дол­жны быть изучены относящиеся к теме проекта законодатель­ство РФ, договоры о разграничении предметов ведения и пол­номочий между органами государственной власти, практика применения соответствующих нормативных правовых актов, научная литература и материалы периодической печати по рас­сматриваемому вопросу, а также данные социологических и иных исследований, если таковые проводились.

* СЗ РФ. 1997. № 33. Ст. 3895.

Структура нормативного акта должна обеспечивать логи­ческое развитие темы правового регулирования. Если требу­ется разъяснение целей и мотивов принятия нормативного правового акта, то в проекте дается вступительная часть — преамбула.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголов­ков не имеют.*

* Если в нормативном правовом акте приводятся таблицы, графики, кар­ты, схемы, то они, как правило, оформляются в виде приложений, а соответствующие пункты акта должны иметь ссылки на эти приложения.

Одновременно с разработкой проекта нормативного пра­вового акта должны быть подготовлены предложения о том, какие действующие акты должны быть изменены и дополне­ны или признаны утратившими силу.*

* Подписанный (утвержденный) нормативный правовой акт должен иметь следующие реквизиты: наименование органа (органов), издавшего акт; наименование вида акта и его название; дата подписания (утверждения) акта и его номер; наименование должности и фамилия лица, подписав­шего акт.

Федеральный закон "О порядке опубликовании и вступ­ления в силу федеральных конституционных законов, феде­ральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 4 июня 1994 г. определил порядок опубликования и дату вступ­ления в, силу на территории РФ федеральных конституцион­ных законов, федеральных законов, актов палат Федерально­го Собрания.

В целях широкого распространения принятых правовых актов в соответствии со ст. 5 Закона "Федеральные конститу­ционные законы, федеральные законы, акты палат Федераль­ного Собрания могут быть опубликованы в иных печатных из­даниях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародо­ваны) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме".

Официальным опубликованием актов Президента Россий­ской Федерации и актов Правительства Российской Федера­ции считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации. Офи­циальными являются также тексты актов Президента Россий­ской Федерации и актов Правительства Российской Федера­ции, распространяемые в машиночитаемом виде Научно-тех­ническим центром "Система".

Другое важное понятие касается формы НПА. Это воз­можность придания правовой информации машиночитаемой формы. В соответствии с Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федераль­ного Собрания" федеральные законы и акты палат Федераль­ного Собрания могут быть распространены в машиночитаемом виде (ст. 5).*

* СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 801.

Машиночитаемые носители — это магнитные ленты, дискеты, ком­пакт-диски.

В Указе Президента Российской Федерации № 765 от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и нормативных пра­вовых актов федеральных органов исполнительной власти" по­нятие машиночитаемой информации получило дальнейшее раз­витие. Устанавливается, что "официальными являются тек­сты актов Президента Российской Федерации и актов Прави­тельства Российской Федерации, распространяемые в маши­ночитаемом виде Научно-техническим центром "Система". В п. 9 устанавливается, что официальным изданием является также Бюллетень нормативных актов федеральных органов ис­полнительной власти Администрации Президента РФ, выхо­дящий в издательстве "Юридическая литература" и распрос­траняемый в машиночитаемом виде Научно-техническим цен­тром "Система".

§ 2. Информационная основа правотворческой деятельности

Информационная основа правотворчества — это система объективных данных об общественных явлениях, а также сред­ства их обработки и оценки. Перечислим основные виды исход­ной информации, используемой в правотворческом процессе.