Порядок формирования палат Федерального Собрания.

Порядок формирования палат российского парламента отражает роль и значение Государственной Думы и Совета Федерации в обеспечении задач народного представительства.

Порядок формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Согласно ч.2 ст.95 Конституции РФ «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти».

Учитывая требования ч.2 ст.96 Конституции, процедура формирования Совета Федерации подробно регулируется Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».[158]

В соответствии с указанным законом членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Процедура избрания представителя от законодательного органа субъекта РФ заключается в следующем:

- член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ на срок полномочий этого органа;

- член Совета Федерации - представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты;

- кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ вносятся на рассмотрение этого органа его председателем;

- в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат;

- группа депутатов численностью не менее 1/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации.

Для назначения представителя от исполнительного органа власти субъекта РФ установлена иная процедура:

- представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий;

- указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ вступает в силу, если на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя.

Полномочия члена Совета Федерации могут быть прекращены досрочно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в том же порядке, в котором осуществляется его избрание (назначение) членом Совета Федерации.

В Конституции РФ не установлен срок полномочий Совета Федерации. Таким образом, персональный состав данной палаты будет обновляться в текущем порядке в зависимости от сроков полномочий законодательных и исполнительных органов субъектов федерации и характера их решений.

Порядок формирования Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Конституционные основы формирования Государственной Думы закреплены в статьях 95-97 Основного закона:

- Государственная Дума состоит из 450 депутатов (ч.3 ст.95);

- Государственная Дума избирается сроком на четыре года (ч.1 ст.96);

- депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин РФ, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах (ч.1 ст.97).

Учитывая требования ч. 2 ст. 96 Конституции РФ, порядок формирования Государственной Думы детально регулируется Федеральным законом. В настоящее время формирование Государственной Думы регулируется Федеральным законом от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 20 декабря 2002 г., 23 июня 2003 г., 18 мая 2005 г.)[159] и одноименным Федеральным законом от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», который вступает в силу 7 декабря 2006 года, за исключением части 6 статьи 94, вступившей в силу со дня официального опубликования указанного закона^[160].

Согласно последнему закону депутаты Государственной Думы избираются по единому федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Избиратели, проживающие за пределами территории РФ, считаются приписанными к федеральному избирательному округу.

Процедура избрания депутатов Государственной Думы осуществляется в соответствии с общими принципами избирательного права и стадиями избирательного процесса.

Назначение выборов. В соответствии с Конституцией РФ выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначает Президент РФ (п. «а» ст.84). Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования на выборах депутатов Государственной Думы является первое воскресенье месяца, в котором истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Если Президент не назначит выборы депутатов Государственной Думы в установленные сроки, они назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией России.

Подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы осуществляют:

- Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;

- избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;

- окружные избирательные комиссии;

- территориальные (районные, городские и другие) избирательные комиссии;

- участковые избирательные комиссии.

Выдвижение кандидатов в депутаты Государственной Думы. Кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются в составе федеральных списков кандидатов.

Выдвижение кандидатов в составе федеральных списков кандидатов осуществляется политическими партиями, имеющими в соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях»[161] принимать участие в выборах, в том числе выдвигать списки кандидатов.

Решение о выдвижении федерального списка кандидатов принимается тайным голосованием на съезде политической партии. Порядок включения кандидатур в федеральный список кандидатов и порядок проведения тайного голосования определяются уставом политической партии.

Политическая партия вправе включать в федеральный список кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии. Указанные лица могут составлять не более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов.

Федеральный список кандидатов должен быть разбит (полностью или частично) на региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъекта РФ.

Число избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ или территориях группы субъектов РФ или части территории субъекта РФ, которым соответствует региональная группа кандидатов, не может превышать 3 миллиона. Число избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта РФ, которой соответствует региональная группа кандидатов, не может быть менее 650 тысяч.

Региональная группа кандидатов может соответствовать части территории субъекта РФ при условии, что численность зарегистрированных на всей территории данного субъекта РФ избирателей превышает 1,3 миллиона.

Региональная группа кандидатов должна соответствовать части территории субъекта РФ, если численность зарегистрированных на всей территории данного субъекта РФ избирателей превышает 3 миллиона.

Центральная избирательная комиссия РФ определяет границы частей территорий субъектов РФ, которым могут (должны) соответствовать региональные группы кандидатов, с соблюдением следующих требований:

1) число избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, делится на 650 тысяч. Целая часть числа, полученного в результате этого деления, есть число частей, на которые делится этот субъект РФ;

2) части территории субъекта РФ должны быть примерно равны по числу зарегистрированных избирателей с допустимым отклонением числа избирателей, зарегистрированных на части территории субъекта РФ, от числа избирателей, зарегистрированных на каждой из других частей территории этого же субъекта РФ, не более чем на 15 процентов. При соблюдении указанного требования учитываются административно-территориальное устройство (деление) субъекта РФ, территории муниципальных образований. Если на территории городского округа зарегистрировано не менее 650 тысяч избирателей, то указанный городской округ может быть разделен не более чем между двумя частями территории субъекта РФ. При этом одна из частей должна включать в себя только территорию указанного городского округа. Если на территории городского округа зарегистрировано менее 650 тысяч, но не менее 300 тысяч избирателей, то указанный городской округ не может быть разделен между частями территории субъекта РФ;

3) не допускается образование части территории субъекта РФ из территорий, не граничащих между собой, за исключением территорий, не граничащих с другими территориями в данном субъекте РФ;

4) в наименование части территории субъекта РФ должно быть включено наименование соответствующего субъекта РФ.

В федеральном списке кандидатов одному субъекту РФ, в том числе входящему в группу субъектов РФ, либо одной части территории субъекта РФ должна соответствовать не более чем одна региональная группа кандидатов.

Региональные группы кандидатов, соответствующие субъекту РФ, группе субъектов РФ, части территории субъекта РФ, составляют региональную часть федерального списка кандидатов. Каждая региональная группа кандидатов должна иметь свое наименование, состоящее не более чем из пяти слов, при этом в федеральном списке кандидатов указывается, какому субъекту РФ, какой группе субъектов РФ (с указанием перечня субъектов РФ), какой части территории субъекта РФ, какой группе частей территории субъекта РФ (с указанием перечня частей территории субъекта РФ) она соответствует.

Число региональных групп кандидатов не может составлять менее ста. Региональная часть федерального списка кандидатов должна охватывать все субъекты РФ.

В общефедеральную часть федерального списка кандидатов может быть включено не более трех кандидатов.

Кандидат может упоминаться в федеральном списке кандидатов только один раз.

Общее число кандидатов, включенных в федеральный список кандидатов, не может превышать пятьсот человек.

Закон подробно регламентирует проведение предвыборной агитации и использование в этих целях средств массовой информации и избирательных фондов.

Выдвижение федерального списка кандидатов должно быть поддержано избирателями путем внесения ими своих подписей в подписные листы либо обеспечено избирательным залогом, внесенным политической партией.

Политическая партия, федеральный список кандидатов которой допущен к распределению депутатских мандатов на последних, предшествующих данным выборах депутатов Государственной Думы, вправе не собирать подписи избирателей и не вносить избирательный залог для регистрации выдвинутого ею федерального списка кандидатов.

Если политическая партия собирает в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов подписи избирателей, она обязана собрать не менее 200 тысяч подписей, при этом на один субъект РФ должно приходиться не более 10 тысяч подписей избирателей, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ. Если сбор подписей осуществляется среди избирателей, проживающих за пределами территории РФ, общее количество этих подписей не может составлять более 10 тысяч.

Политическая партия в поддержку выдвинутого ею федерального списка кандидатов вправе внести на специальный счет Центральной избирательной комиссии РФ избирательный залог. Указанный счет открывается в филиале Сберегательного банка РФ. 3. Избирательный залог составляет 15 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда, которая в соответствии с данным законом определена в размере 400 миллионов рублей. В указанную сумму не включаются расходы из средств избирательных фондов региональных отделений политической партии. Следовательно, размер залога определен в 60 миллионов рублей.

Распределение депутатских мандатов происходит между федеральными списками кандидатов пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты Государственной Думы. Распределение мандатов внутри списка кандидатов производится в соответствии с порядком размещения кандидатов в этом списке.

Как уже отмечалось, общий срок легислатуры Государственной Думы – 4 года. Однако, в Конституции (ст. 109) предусмотрена возможность досрочного прекращения полномочий - роспуска Государственной Думы Президентом Российской Федерации. Данная мера рассматривается как конституционное средство разрешения правительственного кризиса, вызванного конфликтом между законодательной и исполнительной властью или невозможностью в течение длительного времени сформировать правительство, пользующееся поддержкой парламентского большинства.

Основания для роспуска Государственной Думы РФ предусматриваются статьями 111 и 117 Конституции РФ. Ими являются: 1) Трехкратное отклонение Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства РФ (ч.4 ст. 111 Конституции РФ); 2) Повторное (в течение трех месяцев) выражение Государственной Думой недоверия Правительству РФ (ч.3 ст. 117 Конституции РФ); 3) Отказ Государственной Думы в доверии Правительству РФ (ч.4 ст. 117 Конституции РФ).

Вместе с тем в ст. 109 Конституции РФ установлены ограничения возможного роспуска Государственной Думы как гарантии необоснованного вмешательства в работу законодательного органа:

1) Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции РФ, в течение года после ее избрания.

2) Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента России до принятия соответствующего решения Советом Федерации.

3) Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.

3. Полномочия и внутренняя организация Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Как уже отмечалось, палаты Федерального Собрания наделены собственной компетенцией, которая реализуется самостоятельно или совместно с другими органами государственной власти. Разграничение компетенции палат проведено в Конституции РФ с учетом их назначения в системе разделения властей, а также роли в обеспечении народного представительства.

Нормы Конституции России содержат указание на наличие у Совета Федерации следующих полномочий:

а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации (ст. 102);

б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения (ст. 102);

в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения (ст. 102);

г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (ст. 102);

д) назначение выборов Президента Российской Федерации (ст. 102);

е) отрешение Президента Российской Федерации от должности (ст.102);

ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ст. 102);

з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ (ст. 102);

и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов (ст. 102);

к) право самостоятельно решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ч.4 ст.101);

л) право законодательной инициативы (ч.1 ст.104);

м) право запроса в Конституционный Суд РФ (ч.2 ст.125);

н) право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).

Внутренняя организация палат парламента регулируется их регламентами. Регламент – это акт, принимаемый соответствующей палатой Федерального Собрания, определяющий внутреннюю организацию палаты и порядок рассмотрения вопросов, отнесенных к ее ведению.

Структура и порядок работы Совета Федерации устанавливается Регламентом Совета Федерации. В настоящее время в Совете Федерации действует третий Регламент, утвержденный Постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ.[162] Этим постановлением признан утратившим силу ранее действовавший Регламент.

Согласно Регламенту Совет Федерации образует в своем составе внутренние органы и должностных лиц.

Органами Совета Федерации являются:

1. Совет палаты - постоянно действующий коллегиальный орган Совета Федерации, обеспечивающий оперативное и коллегиальное обсуждение неотложных вопросов деятельности Совета Федерации. В состав Совета входят Председатель Совета Федерации и его заместители, а также председатели комитетов и постоянных комиссий Совета Федерации, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты. Основными полномочиями Совета являются:

а) утверждение графика заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии;

б) обсуждение степени подготовки вопросов, вносимых на заседание Совета Федерации;

в) рассмотрение проекта повестки дня заседания Совета Федерации;

г) принятие решений о проведении парламентских слушаний;

д) решение иных вопросов деятельности палаты.

2. Комитеты и комиссии Совета Федерации. Согласно ст. 26 Регламента Совет Федерации образует комитеты, а также комиссии палаты (постоянные и временные).

Комитеты и постоянные комиссии – это образуемые из числа членов палаты, постоянно действующие органы, созданные для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, а также для предварительного рассмотрения принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение палаты проектов законодательных актов Российской Федерации. Персональный состав комитетов и комиссий Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации.

Основными полномочиями рассматриваемых органов являются:

а) разработка и предварительное рассмотрение законопроектов по вопросам своего ведения (в порядке законодательной инициативы);

б) подготовка предложений по разделам проекта федерального бюджета в соответствии с вопросами своего ведения;

в) подготовка заключений по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов;

г) рассмотрение федеральных и региональных целевых программ по вопросам своего ведения и их исполнение;

д) участие в международном сотрудничестве по вопросам своего ведения;

е) рассмотрение иных вопросов, отнесенных к ведению комитетов и комиссий Совета Федерации.

В Совете Федерации образованы и действуют по состоянию на 1 марта 2005 года следующие комитеты и постоянные комиссии:

1) комитеты: по конституционному законодательству; по правовым и судебным вопросам; по делам Федерации и региональной политике; по вопросам местного самоуправления; по обороне и безопасности; по бюджету; по финансовым рынкам и денежному обращению; по международным делам; по делам Содружества Независимых Государств; по социальной политике; по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; по экономической политике, предпринимательству и собственности; по промышленной политике; по природным ресурсам и охране окружающей среды; по аграрно-продовольственной политике; по делам Севера и малочисленных народов;

2) комиссии: по естественным монополиям; по информационной политике; по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации; по взаимодействию со Счетной палатой России; по делам молодежи и спорту; по Регламенту и организации парламентской деятельности; по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации.

Временные комиссии создаются Советом Федерации для решения конкретной задачи и (или) на определенный срок. Создание временной комиссии согласовывается с комитетом (комиссией) Совета Федерации, в вопросы ведения которого входит вопрос ведения этой временной комиссии. Примером образования подобного органа может служить Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 декабря 2002 г. «О создании Временной комиссии Совета Федерации по анализу правоприменительной практики в сфере законодательства РФ по вопросам собственности».

3. Председатель Совета Федерации и его заместители. Данные лица избираются большинством голосов из числа членов Совета Федерации. Согласно регламенту Председатель палаты осуществляет следующие основные функции:

а) созывает заседания Совета Федерации, в том числе внеочередные;

б) формирует проект повестки дня заседания Совета Федерации;

в) ведет заседания палаты;

г) подписывает постановления Совета Федерации;

д) ведает внутренним распорядком деятельности палаты;

е) организует работу Совета палаты и ведет его заседания;

ж) координирует работу комитетов и комиссий Совета Федерации;

з) представляет палату во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств;

и) решает иные вопросы организации деятельности Совета Федерации.

4. Председатели комитетов и комиссий Совета Федерации, а также их заместители;

5. Члены комитетов и комиссий Совета Федерации.

Порядок проведения сессий и заседаний Совета Федерации. Совет Федерации проводит сессии дважды в год: весенняя - с 25 января по 15 июля, осенняя - с 16 сентября по 31 декабря. Во время сессий Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, Дни Совета Федерации в субъектах РФ, ведется работа членов Совета Федерации в субъектах Российской Федерации.

Основной формой работы палаты являются заседания Совета Федерации, которые проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц.

Первоочередному рассмотрению на заседаниях палаты подлежат:

а) послания и обращения Президента Российской Федерации;

б) проекты актов Совета Федерации по вопросам, относящимся к ведению палаты в соответствии с частью 1 статьи 102 Конституции РФ;

в) проекты законов РФ, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со статьей 106 Конституции РФ;

г) предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации;

д) предложения о направлении запросов Совета Федерации в Конституционный Суд РФ.

Акты Совета Федерации. По вопросам, отнесенным к ведению палаты Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами, а также по вопросам организации деятельности, Совет Федерации принимает постановления.

По общеполитическим и социально-экономическим вопросам Совет Федерации может выступать с заявлениями, обращениями, принимаемыми в том же порядке, что и постановления палаты.