Муниципальная элита в системе местного самоуправления

Местное самоуправление – важный элемент демократического государственного строя, способ приближения гражданина к управлению. В пределах, установленных законом, органы местного самоуправления должны обладать свободой действий для осуществления своих инициатив по любому вопросу, который не отнесен к компетенции органов государственной власти.

Муниципальная элита определяется как привилегированный слой общества, выделяющийся высшим административно-политическим статусом. Это своеобразное социальное сообщество, ведущие признаки которого – власть, реальное влияние на социально-экономические и политические процессы на местах; относительное единство интересов и групповое мышление; тесные неформальные связи; однонаправленность карьерных устремлений. Муниципальная элита характеризуется наличием политико-административных ресурсов, таких, как социальное положение, деньги, обладание харизмой, образованность.

В процессе видоизменения структуры общероссийских элит отчетливо проявились наиболее существенные отличия муниципальной элиты: во-первых, замедленный процесс обновления корпуса руководителей, переход одних и тех же политико-административных команд от лидера к лидеру; во-вторых, большая степень внутренней сплоченности муниципальной элиты по сравнению с федеральной элитой; в-третьих, выработка собственных, отличных от федеральных, программ социального развития муниципальных образований, со сравнительно большей степенью детализации и пригодности для условий конкретного региона.

Анализируя специфику властных отношений на муниципальном уровне, американский политолог Р. Даль выделяет институциональные сферы, имеющие наибольшее значение для жизни социальной общности города, и рассматривает совокупность властных решений, характеризующих расклад сил в этих сферах. Он отмечает, что сила и характер влияния любой властной группы зависят от следующих факторов: количества ресурсов, находящихся в ее распоряжении, степени единства членов группы, уровня их знаний, умений и настойчивости, силы сопротивления со стороны оппозиции, степени совпадения интересов группы с целями политических лидеров и господствующими в общности убеждениями^[25]. Р. Даль использует понятие «политический ресурс». Он анализирует различные виды политических ресурсов и к важнейшим из них относит свободное время; деньги, кредиты и богатство; контроль за рабочими местами; социальное положение; обладание харизмой, популярность, легитимность; права, получаемые в результате занятия публичной должности; право голоса, образованность, информацию.

Власть в системе муниципального управления в основном сосредоточена в административно-политической страте, которая включает в себя тех, кто наиболее активно участвует в политических акциях и властных дискуссиях по сравнению с основной массой населения. В самой административно-политической страте непосредственное влияние на решение жизненно важных для общности проблем имеет сравнительно небольшое число людей. По мнению Р. Даля, распределение власти касается только политических лидеров и административных руководителей.

Одним из ключевых моментов функционирования местного самоуправления является вопрос о выборе системы и структуры местной власти и управления. Движение теоретической мысли и политической практики происходит в пределах трех мировых типов устройства местного самоуправления, действующих с большей или меньшей степенью эффективности в разных странах[26]:

- система «совет – управляющий – менеджер»;

- «комиссионная схема»;

- система «мэр – совет».

Первый тип – это система «совет – управляющий – менеджер», при которой руководитель территории (мэр, глава города) избирается советом, но не пользуется реальной властью. Он председательствует в совете, выполняет церемониальные, представительские функции. Вся полнота исполнительной власти сосредотачивается в руках управляющего, имеющего профессиональную подготовку и не являющегося представителем какой-либо партии. Он подбирается специальной комиссией, которая формируется советом и им же нанимается на определенный срок. Управляющий руководит местной администрацией, назначает и смещает чиновников, дает совету рекомендации, получающие, как правило, одобрение. Совет обычно слабо направляет и контролирует действия управляющего. Такая система местного самоуправления имеет место, например, в США, где она охватывает 40% городов преимущественно средней величины. Данная система действует также в Швеции, Ирландии, Великобритании, в Норвегии.

Второй тип, характерный для небольших городов – это «комиссионная схема». Согласно ей население избирает небольшой (3-7 человек) «совет комиссионеров», каждый из которых возглавляет определенную отрасль местного самоуправления, а все вместе решают общие дела. Таким образом, выборные члены комиссий выполняют двойные функции: и решают задачи нормоустанавливающего порядка в муниципальном совете, и выступают как главы подразделений в системе исполнительного аппарата местного самоуправления. В этом случае пост главы города не предусмотрен, а если и имеется, то он выполняет церемониальные функции. Нередко он избирается из числа членов муниципального совета, выполняя главным образом роль председательствующего на заседаниях совета.

Как показала зарубежная практика, такая схема недостаточно эффективна, так как не позволяет провести в жизнь принцип разграничения компетенции представительной и исполнительной власти, обеспечить действенный контроль за работой департаментов, ограничивает координацию их деятельности. Отсутствие единого руководства приводит к разнобою в муниципальной сфере. Комиссионная схема может быть опробована в небольших городах.

Третий тип, более перспективный и широко внедряемый в России – это система «мэр – совет». В соответствии с этой системой население избирает совет и мэра, который занимает относительно независимое от совета положение, готовит проект бюджета, может налагать вето на решения совета, назначает и освобождает от должности городских чиновников («сильный» мэр); в некоторых городах глава лишен некоторых из указанных полномочий («слабый» мэр). При этой системе складывается существенное разделение компетенции представительных и исполнительных органов – мэр располагает более или менее широкими самостоятельными полномочиями, а совет реализует общее руководство районом или городом.

Как отмечает политолог В.Я. Гельман^[27], имеющиеся в мире модели самоуправления чаще всего обеспечивают не равновластие, а приоритет одной из властей; речь идет лишь об ограничениях, сдержках со стороны другой власти. Модель «мэр – совет» с «сильным» мэром утверждает приоритет исполнительной власти, модель «мэр – совет», со «слабым» мэром – приоритет представительной власти. В последнем случае не только общее руководство и контроль за деятельностью исполнительного аппарата, но и оперативное управление по многим вопросам местной жизни сосредотачивается в руках правительственного органа. «Слабому» мэру остается право назначения второстепенных чиновников муниципального аппарата, его полномочия контролировать и координировать деятельность этого аппарата ограничены советом. «Слабый» мэр в основном выполняет представительские и оперативные исполнительные функции.

К функциям муниципальной элиты относятся:

1. Регулятивная функция,то есть, предотвращение различных конфликтов и обеспечение условий жизнедеятельности социума, в том числе решение вопросов занятости и трудоустройства населения.

2. Функция интеграции проявляется в регионе в двух аспектах: в первом случае, когда элита выступает посредником между муниципалитетом и регионом, а во втором – при выполнении ей роли своеобразного связующего звена между различными общественными сферами внутри муниципального образования.

В системе местного самоуправления муниципальная элита обладает возможностью выстраивать наиболее приемлемые для муниципальных образований стратегии, выступает генератором конструктивных решений, ориентированных на устойчивое развитие российского общества, ведущих к отказу от конфронтации, приверженных к разнообразию взглядов, признанию компромиссов как наилучшего способа урегулирования споров.

К властным ресурсам муниципальной элиты относятся способность влиять на курс муниципальной политики, контроль над принятием властных решений муниципального уровня, обладание консолидированной поддержкой населения муниципального образования.

Муниципальная элита в силу властных полномочий формирует стратегии устойчивого развития муниципалитета, ориентированные на позитивную динамику параметров уровня и качества жизни населения, на сбалансированное использование социальных, хозяйственных и экономических ресурсов; обеспечивает воспроизводство трудовых ресурсов и занятость населения в районе. Муниципальная элита взаимодействует с общественно-политическими организациями, способствует их эффективному функционированию, тем самым создавая условия для институционализации гражданского общества в государстве.

Укрепление позиций муниципальной элиты в системе власти зависит не только от совершенствования нормативно-правовой базы местного самоуправления и развития активного взаимодействия с населением, но и от создания межмуниципальных организаций.

Основные функции, реализуемые ассоциациями и союзами местных властей, действующими на общероссийском уровне: защита, лоббирование интересов своих прямых и коллективных членов в федеральных органах власти и управления; участие в законопроектной работе на федеральном уровне, в подготовке и реализации федеральных программ государственной поддержки местного самоуправления; организация совместной хозяйственной деятельности местных властей в вопросах, требующих решения на федеральном уровне; организация информационного обмена опытом работы, ежегодных съездов городов; организация международного сотрудничества в сфере местного самоуправления.

Объединение властной элиты муниципалитетов обеспечивает способность отстаивать интересы муниципальных образований, дает возможность в большей степени влиять на государственную власть, а также позволяет решать сложные проблемы управления и развития городов и других муниципальных образований в совместной деятельности.

Муниципальная элита является значимым субъектом в системе местного самоуправления. Она занимает особое место между государством и социумом. В отношениях с государственной властью муниципальная элита выражает интересы местного населения, а в отношениях с последним – муниципальная власть учитывает интересы государства, особенно в плане сохранения целостности национального политико-правового пространства, обеспечения государственного единства.