Модели бюджетного федерализма

Для федеративных государств выделяются три типа организации бюджетной системы: централизованные, децентрализованные и комбинированные.

Централизованнаямодель. В этом случае разграничение полномочий между уровнями власти по расходам, как правило, не сопровождается наделением их достаточными собственными источниками доходов. Финансирование территориальных программ осуществляется за счет централизованных средств федерального бюджета с использованием различных форм межбюджетных отношений. В такой модели самостоятельность функционирования нижестоящих звеньев бюджетной сферы минимальна.

Децентрализованная модель. Строится на признании высокой степени самостоятельности региональных и местных бюджетов. Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов сведена к минимуму. В такой модели полномочия в сфере расходов соответствуют полномочиям в сфере доходов. Но при этом проведение единой финансовой и экономической политики в рамках национальной экономики затруднительно.

Комбинированная модель предполагает использование механизмов бюджетного выравнивания. В этом случае возрастает роль бюджетных трансфертов из вышестоящих бюджетов нижестоящим для регулирования и бюджетного выравнивания регионов.

Вертикальное выравнивание - это процесс нахождения соответствия между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с его доходными источниками и компенсирование дисбаланса региональных бюджетов за счет трансфертов.

Горизонтальное выравнивание - пропорциональное распределение налогового бремени между субъектами федерации для устранения или снижения неравенства налоговых возможностей различных территорий, а также учет дифференциации населения по уровню среднедушевого дохода для устранения региональных различий в прожиточном минимуме, денежных доходах и расходах населения.

В Российской Федерации правовой базой разграничения полномочий, в том числе расходных, в России является Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ, федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. В Конституции РФ определены предметы ведения федерального центра, предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ, которые обладают всей полнотой государственной власти вне предметов ведения РФ и совместного ведения РФ и субъектов РФ. В Бюджетном Кодексе РФ определены уровни бюджетов (включая местные бюджеты), из которых осуществляются те или иные расходы.

Бюджетная система

Как экономическая категория, бюджет - это система экономических (денежных) отношений между государством, экономическими субъектами и населением по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования и использования особого централизованного фонда денежных средств для удовлетворения наиболее важных на данном этапе развития потребностей общества.

Как юридическая категория понятие бюджета приведено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 6) с позиции хозяйственной практики бюджет трактуется как форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. В этом случае бюджет рассматривается со стороны источников его формирования и тех форм, в которых осуществляется расходование бюджетных средств, а также со стороны отношений, составляющих суть этих процессов.

Можно охарактеризовать бюджет также, как финансовый план страны, который формируется и исполняется в установленном порядке, представляет собой юридически оформленный документ (имеет силу закона), где в количественном выражении отражается процесс получения и распределения государством денежных ресурсов.

Рисунок 3.1.1. Сущность бюджета как экономической и правовой категории

Бюджетная система представляет собой совокупность отношений, возникающих между различными субъектами в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней системы и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, составления и рассмотрения проектов бюджетов системы, их утверждения и исполнения, контроля за их исполнением.

Структура бюджетной системы зависит от формы государственного устройства

Простое (унитарное) государство - это единое, централизованное государство, состоящее из различных административно-территориальных единиц (округов, дистриктов, областей, краев и т. п.), не имеющих в своем составе других государств или государственных образований.

Сложное - это государство, которые представляет собой либо союз государств, либо другого типа объединение относительно самостоятельных территориальных (государственных) образований, например, федерация и конфедерация.

В унитарных (единых) государствах бюджетная система состоит из двух уровней - государственный бюджет и местные бюджеты, доходы и расходы которых не входят в федеральный бюджет, формируются и используются территориями самостоятельно.

В федеративных государствах бюджетная система, как правило, состоит из трех уровней - государственный бюджет (федеральный бюджет или бюджет центрального правительства), бюджеты членов федерации (штатов - в США, земель (ландов) - в ФРГ, провинций - в Канаде), местные бюджеты. Все бюджетные уровни существуют самостоятельно и не входят по доходам и расходам в вышестоящие бюджеты.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из:

- федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

- местных бюджетов.

Каждый из указанных бюджетов представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенная для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам соответствующего уровня государственной власти или местного самоуправления. Основным звеном бюджетной системы Российской Федерации - федеральный (государственный) бюджет; с его помощью перераспределяется до 40% национального дохода страны и финансируются основные экономические и социальные программы. Бюджетная система Российской Федерации основана на ряде принципов, зафиксированных в Бюджетном Кодексе и приведенных в Приложении 1.

Бюджеты, действующие на соответствующих территориях, объединяются в консолидированные бюджеты. Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории. Например, федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ составляют консолидированный бюджет Российской Федерации.

Консолидированные бюджеты используются для расчетов минимальных социальных и финансовых норм и нормативов, необходимых при бюджетном планировании и при анализе эффективности распределения и использования бюджетных средств. Показатели консолидированных бюджетов являются также основанием для предоставления субвенций из федерального бюджета.

Доходы бюджетов

Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления.

По источнику поступлениядоходы бюджетов делятся на налоговые и неналоговые.

К налоговым доходам бюджета относятся предусмотренные налоговым законодательством федеральные, региональные налоги и сборы субъектов РФ и местные налоги и сборы, а также пени и штрафы. В доходах соответствующего бюджета полностью учитывается также размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет.

К неналоговым доходам относятся:

- доходы от использования или продажи, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

- доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

- средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации и другие суммы принудительного изъятия;

- доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- иные неналоговые доходы.

В системе неналоговых доходов в составе бюджетов нижестоящих уровней в РФ существенную роль играет финансовая от бюджетов другого уровня.

Под финансовой помощью от бюджетов другого уровня бюджетной системы понимаются поступления в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств.

Дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

По порядку и условиям зачисления в составе доходов бюджетов выделяют собственные и регулирующие доходы бюджетов.

Собственные доходы бюджетов - виды доходов, закрепленные законодательством РФ на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами.

К регулирующем доходам бюджетов относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года). При этом нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Расходы бюджетов

В зависимости от экономического содержания расходы бюджетов делятся на капитальные и текущие.

Капитальные расходы бюджетов, предназначенные для обеспечения инновационной и инвестиционной деятельности. В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития.

Текущие расходы бюджетов предназначены для обеспечения текущего функционирования органов государственной власти, органов местного самоуправления и бюджетных учреждений, а также оказания государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций.

Направление расходов из различных бюджетных уровней жестко регламентировано и определяется бюджетной классификацией (см. Приложение 2).