Эколого-градостроительное законодательство

Требования в области охраны окружающей среды при градостроительной деятельности определены правовыми нормами законов и иных нормативных правовых актов экологического законодательства. Градостроительное законодательство предусматривает выполнение этих требований, в том числе посредством градостроительных средств.

Законодательство Российской Федерации о градостроительстве состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГК РФ), принятого в 1998 г. [2], иных федеральных законов и нормативных правовых актов РФ, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.

В составе документов, регламентирующих градостроительную деятельность, особое место занимают государственные строительные нормы и правила (СНиП). Это нормативно-технические документы. Соответствующие органы субъектов РФ выпускают территориальные строительные нормы (ТСН), в которых учитываются местные условия строительства. ТСН регистрируются в Госстрое России и включаются в систему нормативных документов.

Вопросам охраны окружающей среды, экологической безопасности и рациональному использованию природных ресурсов при градостроительной деятельности посвящены отдельные статьи ГК РФ и других федеральных законов, а также соответствующие разделы ТСН и СНиПов. В дополнение к СНиПам научно-исследовательскими и проектными организациями выпускаются пособия, руководства, рекомендации и положения по проработке вопросов охраны окружающей среды в проектной документации. Санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских поселений устанавливают санитарные правила.

ГК РФ является основным законом, определяющим государственную градостроительную политику (ст. 2). Суть концепции современной государственной градостроительной политики – создание города для человека. Градостроительная политика должна учитывать современные социально-экономические условия России. Они характеризуются многообразием форм собственности, рыночными экономическими механизмами. При осуществлении градостроительной деятельности должны обеспечиваться необходимые условия для реализации конституционных прав граждан – каждый гражданин имеет право на благоприятную среду жизнедеятельности (ст. 7).

Законом ООС предъявляются следующие требования к градостроительной деятельности. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских поселений должны соблюдаться требования в области охраны окружающей среды, которые должны обеспечивать благоприятное состояние окружающей среды для жизнедеятельности человека, а также для обитания растений, животных и других организмов, устойчивого функционирования естественных экологических систем (ст. 44).

Законом ООС предусмотрено расширение приоритета «благоприятной среды для жизнедеятельности человека» до «благоприятной среды для жизнедеятельности человека, для обитания растений, животных и других организмов». В этом проявляется забота об окружающей среде. Сохранение биологического разнообразия и устойчивого функционирования естественных экологических систем обеспечивает выполнение ими средообразующих и средовосстанавливающих функций. Окружающая среда, оставаясь благоприятной сегодня не только для жизнедеятельности человека, но и для обитания других организмов, будет оставаться благоприятной и в будущем для следующих поколений людей.

В соответствии со ст.1 ГК РФ градостроительная деятельность включает деятельность в области градостроительного планирования и развития территорий и поселений, определения видов использования земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости.

Экологическое содержание градостроительной документации. В ст. 28 ГК РФ перечисляются виды и указывается назначение градостроительной документации. Документация о градостроительном планировании и развитии территории города включает в себя генеральный план города и проекты черты города. Документация о застройке территории города – проекты планировки частей территории города, проекты межевания территорий, проекты застройки кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры города.

Основой градостроительной документации является генеральный план. В генеральном плане городского поселения определяются (ст. 35):

· основные направления развития территории поселения с учетом особенностей социально-экономического развития, природно-климатичес-ких условий, численности населения;

· зоны различного функционального назначения и ограничения на использование территорий указанных зон;

· меры по защите территорий городского поселения от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, развитию инженерной, транспортной и социальной инфраструктур;

· соотношение застроенной и незастроенной территорий городского поселения;

· территории резерва для развития городского поселения.

Совокупность перечисленных направлений планирования будет определять условия формирования среды жизнедеятельности, ее экологического и санитарного благополучия.

Разработка градостроительной документации включает три основных направления по регулированию окружающей среды:

1) зонирование территорий;

2) соблюдение требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил;

3) оценка воздействия на окружающую среду градостроительных объектов.

Зонирование территорий. В ГК РФ дается следующее определение зонирования. Зонирование – это деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования установленных зон и ограничений на их использование.

Статьей 40 ГК РФ, а также ст. 85 Земельного кодекса РФ определены виды территориальных зон различного функционального назначения:

1) жилые зоны;

2) общественно-деловые зоны;

3) производственные зоны;

4) зоны инженерной и транспортной инфраструктур;

5) рекреационные зоны;

6) зоны сельскохозяйственного использования;

7) зоны специального назначения;

8) зоны военных объектов, иные зоны режимного назначения.

Жилые зоны предназначены для застройки жилыми домами. В общественно-деловых зонах размещаются объекты здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, а также образовательные, административные, научно-исследовательские учреждения, стоянки автомобильного транспорта, культовые здания и прочее. В производственных зонах размещаются промышленные, коммунальные и складские объекты. В зонах инженерной и транспортной инфраструктур размещаются и функционируют сооружения и коммуникации автомобильного, железнодорожного, речного, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, инженерного оборудования. Рекреационные зоны включают в себя парки, сады, городские леса, лесопарки, пляжи. В зонах специального назначения размещаются кладбища, крематории, скотомогильники, свалки бытовых отходов. Любая территориальная зона может включать в себя территории общего пользования (площади, улицы, проезды, дороги, набережные, скверы, бульвары, водоемы).

На территории городских поселений, кроме зон определенного функционального назначения (с определенным видом градостроительного использования), выделяются зоны, использование территорий которых для градостроительной деятельности ограничено. В соответствии со ст. 37 ГК РФ к ним относятся:

· зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных комплексов и объектов;

· заповедные зоны;

· зоны особо охраняемых природных территорий;

· санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны;

· водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;

· зоны санитарной охраны источников водоснабжения;

· территории, подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

· зоны чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия.

Заповедный фонд образуют национальные, дендрологические и природные парки, ботанические сады, памятники природы. Заповедные зоны, а также природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное значение, относятся к особо охраняемым природным территориям (ст. 58 Закона ООС, ст. 94 и 95 Земельного кодекса РФ.).

В целях охраны окружающей среды на территориях городских поселений создаются зеленые зоны (ст. 44 Закона ООС). Зеленые зоны города выполняют функции экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения. Кроме того, зеленые зоны, расположенные в кварталах и микрорайонах городских поселений, могут быть защитными и охранными зонами, в том числе объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (ст. 52 Закона ООС). Совокупность зеленых зон составляет зеленый фонд городских поселений (ст. 61 Закона ООС).

Санитарно-защитные зоны устанавливаются вокруг объектов хозяйственной и иной деятельности. Эти объекты обычно располагаются в производственных зонах, зонах инженерной и транспортной инфраструктуры и зонах специального назначения. Размер санитарно-защитной зоны определяется необходимым расстоянием от объектов до территорий жилых, общественно-деловых и рекреационных зон города. Это расстояние обеспечивает прекращение вредного воздействия объектов на население.

К территориям, подверженным воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, относятся [27]:

· опасные зоны отвалов пород угольных, сланцевых шахт и обогатительных фабрик, оползней, селевых потоков и снежных лавин;

· зоны возможного катастрофического затопления в результате разрушения плотин и дамб;

· сейсмические районы, непосредственно прилегающие к активным разломам.

Зонами чрезвычайных экологических ситуаций и экологического бедствия являются территории, загрязненные химическими и биологическими веществами, вредными микроорганизмами, радиоактивными веществами выше установленных норм и представляющие собой угрозу здоровью человека (ст. 10 ГК РФ). Эти территории подлежат консервации и специальной обработке.

Схемы зонирования территорий составляются при разработке градостроительной документации о градостроительном планировании развития поселений и об их застройке. Эти схемы определяют вид использования территорий и устанавливают ограничения на их использование для градостроительной деятельности. Зонированием территорий регулируется качество окружающей среды, так как направлено оно на предотвращение чрезмерной концентрации населения и производства, на уменьшение загрязнения окружающей среды, охрану особо охраняемых природных территорий и защиту от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Соблюдение требований охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил при разработке градостроительной документации установлено ст. 10 ГК РФ. Требования по охране окружающей среды и санитарные правила к осуществлению градостроительной деятельности приводятся:

· в соответствующих разделах строительных норм и правил;

· в санитарных правилах.

Указанные требования представлены в виде градостроительных правил и нормативов. Их выполнение обеспечивает защиту окружающей среды, а также соблюдение санитарно-гигиенических нормативов, в том числе по микроклимату.

Примеры из СНиПа «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», раздел «Охрана окружающей среды, памятников истории и культуры» [27].

1. Селитебные территории следует размещать с наветренной стороны по отношению к производственным предприятиям, которые являются источниками загрязнения атмосферного воздуха (п. 9.8).

2. Селитебные территории следует размещать выше по течению водотоков и водоемов относительно сбросов производственных и хозяйственно-бытовых сточных вод (п. 9.10).

3. Расстояние между жилыми, жилыми и общественными, а также производственными зданиями следует принимать на основе расчетов норм инсоляции и освещенности (п. 2.12). Даются ссылки на нормы инсоляции и освещения.

Примеры из СанПиН «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» [28].

1. Минимальные размеры санитарно-защитных зон:

предприятий первого класса – 1000 м;

предприятий второго класса – 500 м.

2. Ближайшее расстояние от оси проектируемых воздушных линий электропередачи (ВЛ) до границы населенного пункта должно быть не менее:

250 м – для ВЛ напряжением 750 кВ;

300 м - для ВЛ напряжением 1150 кВ.

Для соблюдения требований экологической безопасности используется информация, содержащаяся в территориальных комплексных схемах.

Территориальные комплексные схемы охраны природы и природопользования (ТерКСОП)разрабатываются для зон чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия территории субъектов РФ, территориально-производственных комплексов, городов – крупных промышленных центров и отдельных промышленных комплексов (ст. 10 ГК РФ). ТерКСОП – это экологически ориентированный градостроительный документ. Он включает анализ и оценку экологического состояния природной среды, расселения населения и территориальную организацию производительных сил, состояния инфраструктуры, условий жизнедеятельности, состояния природных и историко-культурных комплексов, а также предлагаемые меры по оздоровлению окружающей среды, охране и рациональному использованию природных ресурсов, меры по предотвращению чрезвычайных ситуаций и т.п. [29].

При разработке градостроительной документации предусмотрена оценка воздействия градостроительного объекта на окружающую среду. Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) – это вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления (ст.1 Закона ООС).

ОВОС проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации (ст. 32 Закона ООС). Оценивается влияние градостроительного объекта на все компоненты и объекты природной среды: атмосферный воздух, водные объекты, почвы и т.д. Процедура ОВОС сопровождает разработку раздела «Охрана окружающей среды», который входит в градостроительную документацию всех видов (ст. 10 ГК РФ). Правильность выводов ОВОС проверяет государственная экологическая экспертиза.

Экологическая экспертиза введена как мера по предотвращению принятия экологически непродуманных решений уже на стадии разработки соответствующей документации. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» введен в действие в ноябре 1995 г. [30]. В законе дано определение экологической экспертизы. Экологическая экспертиза – это установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.

Одним из основных принципов закона «Об экологической экспертизе» является принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Это означает, что инициатор любой деятельности должен доказать ее экологическую безопасность.

Закон определяет права граждан в области экологической экспертизы – возможность получения информации и участия в обсуждении намечаемой деятельности и т.д. Законом определена процедура проведения общественной экологической экспертизы. Этапом, предшествующим государственной экологической экспертизе, является ведомственная экспертиза. Государственная экологическая экспертиза осуществляет предупредительный контроль в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, экологической допустимости и экономической целесообразности реализации намечаемой деятельности в предплановой, предпроектной и проектной документации.

Государственной экологической экспертизе подвергаются все виды документации на проведение намечаемой градостроительной и строительной деятельности:

· градостроительная документация – генпланы городов, проекты планировки и проекты застройки;

· предпроектная документация – обоснование инвестиций в строительство объектов, промпредприятий и комплексов;

· проектная документация – проекты и рабочая документация для строительства предприятий, зданий, сооружений.

Положительное заключение экспертизы дается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии объекта градостроительной или строительной деятельности санитарным правилам. Положительное заключение государственной экологической экспертизы дает разрешение на реализацию объекта; отрицательное заключение экспертизы запрещает реализацию объекта, но может служить обоснованием для последующей доработки проекта при выборе альтернативного варианта.

Охрана окружающей среды при строительстве и реконструкции объектов недвижимостипредусматривает систему мероприятий по санитарной очистке территорий, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий и иных мероприятий по охране окружающей среды (ст. 33 и 37 Закона ООС).

Таким образом, в соответствии с эколого-градостроительным законодательством, деятельность всех этапов градостроительства ориентирована на регулирование и охрану окружающей среды. В градостроительном пла-нировании и проектировании осуществляется: зонирование территорий, соблюдаются требования охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарных правил, проводится оценка воздействия на окружающую среду градостроительных объектов. При застройке городских поселений осуществляются мероприятия по охране окружающей среды: санитарная очистка и озеленение территорий, восстановление природной среды, рекультивация земель. Эколого-градостроительное законодательство предусматривает обеспечение градостроительными средствами благоприятной среды жизнедеятельности.