Классификация и виды льгот по российскому законодательству

Действующее социально-обеспечительное законодательство не содержит специальных статей, в которых бы, как это имеет место в других отраслях, содержалось указание на основания (критерии) классификации закрепленных им льгот. Этому вопросу не уделяется должного внимания и в специальных исследованиях, что не только осложняет процесс познания сущности рассматриваемой правовой категории, но одновременно вносит серьезные трудности в нормотворческий процесс, не способствует упорядочению системы льгот. Классификация необходима не сама по себе, не просто ради систематизации, а, в первую очередь, с прикладной целью. В литературе по социальному обеспечению рассматриваются далеко не все возможные критерии классификации льгот, а только некоторые из них, в частности, субъектный состав, содержание льгот, форма их предоставления. Кроме приведенных в основу классификации предлагается принять такие основания, как направленность льгот, источники финансирования, правовые основания предоставления, сфера действия. Применение какого-то одного критерия не исключает возможности использования другого по отношению к одному и тому же виду льгот, в результате чего происходит наложение критериев, позволяющее рассматривать одну и ту же льготу одновременно с различных позиций.

Действующее российское законодательство предусматривает значительное количество льгот для различных категорий населения. Прежде всего, необходимо различать льготы социальные, которые предоставляются по социальным основаниям (малообеспеченность, старость, инвалидность, болезнь и многие др.) и льготы, которые предоставляются в силу иных обстоятельств (род деятельности, служебное положение - судьи, депутаты, военнослужащие и т.д.), льготы для таких граждан вряд ли можно назвать социальными, они не нуждаются в социальной защите.

Социальные льготы в свою очередь могут предоставляться по двум основаниям:

1) малообеспеченность, низкие доходы, т.е. нуждаемость (пенсионеры, ветераны, инвалиды и др.)

2) особые заслуги (Герои СССР, Герои РФ, полные кавалеры ордена Славы, Герои Социалистического труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы, почетные граждане).

Иногда оба эти основания для предоставления льгот присутствуют у одного получателя одновременно.

По форме можно выделить два вида льгот: материальные и нематериальные. Суть льготы материального характера заключается в том, что получатель льготы освобождается от общепринятой платы за тот или иной товар или услугу либо оплачивает по специальной, льготной цене (50%, 30% и т.д.). Льгота нематериального характера заключается в праве внеочередного, или первоочередного обслуживания там, где предполагается определенная очередь (внеочередная установка квартирного телефона, преимущественное пользование всеми видами услуг учреждений связи, культурно-просветительных и спортивно-оздоровительных учреждений, внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта, внеочередное обслуживание предприятиями розничной торговли и общественного питания и др.). Тучкова Э.Г., Захаров Л.Г. отмечают, что, в связи с преодолением дефицита, подобные нематериальные льготы теряют свою значимость, многие из них уже в настоящее время носят архаичный характер. Однако следует отметить, что при принятии Федерального закона № 122-ФЗ от 22.08.2004г. законодатель оставил большинство нематериальных льгот без изменения.

По содержаниюможно выделить следующие виды социально-обеспечительных льгот:

1) жилищные льготы - представляют собой право отдельных граждан пользоваться благом в жилищной сфере в виде определенных изъятий из общих правил при осуществлении конституционного права на жилище. К ним, в частности, относятся:

- первоочередной или внеочередной порядок обеспечения жильем,

- освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг полностью или частично,

- льготы, дающие право на дополнительную жилую площадь и др.

Возможно, более целесообразным будет заменить также и жилищные льготы денежными выплатами гражданам на приобретение жилья и его оплату, тем более что в настоящее время уже существуют и действуют жилищные субсидии и есть практика замены иных льгот денежными выплатами. Однако этот этап реформы должен быть осуществлен рационально и постепенно, во избежание возрастания социальной напряженности в обществе (данный этап реформы изначально предполагалось провести вместе с заменой льгот денежными компенсациями, однако затем его проведение было отложено до 01.01.2006г.)

При рассмотрении льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, отмечается, что в настоящее время насчитывается более 30 категорий граждан, пользующихся этими льготами, охватывающих более 60% всего населения России, более 30% имеющих льготы, составляют лица, которым они предоставляются по профессиональному признаку, то есть не являющиеся субъектами социально-обеспечительных отношений. Считаем, что льготы таким категориям граждан не должны реализовываться через систему социального обеспечения.

2) транспортные льготы, такие как:

- обеспечение транспортными средствами, их содержание и обслуживание,

- обеспечение средствами технической реабилитации (кресло-колясками, мотоколясками),

- проезд городским и пригородным транспортом,

- проезд междугородным транспортом и др.:

3) льготы по предоставлению медицинской и лекарственной помощи:

- обеспечение бесплатными лекарствами по рецептам врачей,

- право на санаторно-курортное лечение,

- бесплатное обслуживание в поликлиниках, внеочередное оказание медицинской помощи (ежегодное диспансерное обследование) и др.;

4) льготы по протезированию:

- обеспечение протезами и протезно-ортопедическими изделиями,

- бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов;

5) льготы в сфере обслуживания:

- преимущественное пользование всеми видами услуг учреждений связи, культурно-просветительных и спортивно-оздоровительных учреждений,

- внеочередное приобретение билетов на все виды транспорта,

- внеочередное обслуживание предприятиями розничной торговли и общественного питания;

6) льготы в сфере образования:

- прием вне конкурса в государственные образовательные учреждения,

- выплата специальной стипендии,

- внеочередное обеспечение детей местами в детских дошкольных учреждениях и др.;

7) Налоговые льготы:

освобождение от уплаты налогов, сборов, пошлин и других платежей в размерах, предусмотренных налоговым законодательством;

8) льготы, связанные с трудовыми отношениями:

- преимущественное право оставления на работе при сокращении численности или штата работников,

- допуск к сверхурочной работе, работе в ночное время только с письменного согласия работника и др.;

8) иные льготы.

Основными проблемами в реализации рассмотренных в работе видов льгот являются: установление дополнительных условий для использования права на льготы, недостаточность и неопределенность порядка финансирования льгот, нечеткость или некорректность изложения в соответствующих законодательных актах, что делает возможным их неоднозначное толкование.

Исходя из содержания действующего законодательства, дифференциация льгот осуществляется обычно не по их содержанию, а по контингентом граждан,которым они предоставляются: ветеранам различных категорий, в том числе участникам войны и женам, погибших или умерших участников и инвалидов войны, инвалидам различных категорий и групп, детям-сиротам, семьям, имеющим детей-инвалидов, жертвам политических репрессий, несовершеннолетним узникам фашистских концлагерей, Героям СССР, РФ, полным кавалерам ордена Славы, Героям Социалистического труда, полным кавалерам ордена Трудовой Славы, почетным гражданам, гражданам, подвергшимся воздействию радиации и т.д.

При этом объем соответствующих льгот по одному и тому же содержанию (жилищные, транспортные, налоговые льготы, например) зачастую различается для разных категорий граждан.

Хотелось бы отметить, что в ранее действующем законодательстве и литературе была подробно разработана видовая группировка льгот, предоставляемых инвалидам. Эти льготы затрагивали все стороны жизнеобеспечения инвалидов и значительно облегчали их материальное положение. В связи с этим в теории права социального обеспечения вопрос о льготах подменялся родовой группировкой «льготы инвалидам». Так, во всех учебниках по праву социального обеспечения изданных до 1990 года отдельно вопрос о льготах в системе социального обеспечения не ставился, хотя присутствовал вопрос о льготах инвалидам.

По сфере действияльготы можно подразделить на федеральные, региональные, местные и локальные. Федеральные льготы устанавливаются федеральными законами и действуют на всей территории Российской Федерации. Региональные льготы могут устанавливаться на территории определенного субъекта федерации и зачастую зависят от финансового положения региона, так в наиболее дотационных регионах таких льгот меньше. Местные льготы устанавливаются органами местного самоуправления, как правило, это льготы основанием предоставления которых являются особые заслуги (например, почетный гражданин города, района). Локальные льготы устанавливают дополнительные меры социальной поддержки отдельным категориям работников организаций, предприятий, учреждений (например, льготы для пенсионеров, работавших на предприятии на момент выхода на пенсию, льготы для инвалидов, получивших трудовое увечье на предприятии). Одинаковые по содержанию федеральные и региональные льготы могут быть различными по объему (например, федеральная жилищная льгота для участников ВОВ, предусматривает 50% освобождение от оплаты жилья, региональная же льгота по усмотрению органов законодательной власти может предусматривать 100% освобождение от оплаты жилья и коммунальных услуг).

Целью льгот в праве социального обеспечения является улучшение материального положения нуждающихся граждан, согласовании интересов личности, социальных групп, государства путем создания режима наибольшего благоприятствования для удовлетворения жизненно необходимых потребностей получателей социально-обеспечительных отношений.

Социальные льготы, будучи правовым средством, с помощью которого создается режим наибольшего благоприятствования для удовлетворения интересов и потребностей субъектов, выполняют компенсационную, стимулирующую, поощрительную (оценочную) функции, т.е. являются многофункциональными.

Стимулирующая функция реализуется посредством воздействия системы льгот на многие жизненно важные процессы - на продолжительность жизни населения, поддержание достойного уровня жизни, предупреждения обнищания.

Поощрительная (оценочная) функция - ее сущность заключается в том, что государство использует систему льгот в качестве средства поощрения своих граждан за особые заслуги перед государством и обществом, оценки их трудовой деятельности.

Компенсационная функция заключается в возмещении гражданам утраченных доходов, а также повышенных расходов в случае утраты заработка или дохода, снижения уровня материальной обеспеченности, выражающаяся в полном или частичном освобождении от исполнения определенных обязанностей, позволяющая устранить неблагоприятные последствия и обстоятельства в силу которых данные граждане были признаны нуждающимися в социальной защите.

В настоящий период, на наш взгляд, в праве социального обеспечения льготы выполняют преимущественно компенсационную функцию. Посредством льгот компенсируется недостаточный для жизнесуществования человека уровень основных видов социального обеспечения.

Существует несколько точек зрения, по вопросу предоставления льгот. Должны ли льготы распространяться только на самих лиц, имеющих право на них или они могут предоставляться также членам семьи льготника. Пашкова Г.Г. придерживается мнения, что льгота должна распространяться только на льготника, а не на членов семьи, так как субъектом социально-обеспечительных отношений по предоставлению льгот является именно это лицо (инвалид, ветеран). Члены семьи пользуются льготами в нарушение принципа адресности социального обеспечения, за исключением тех случаев, когда невозможно предоставить льготу только самому лицу, имеющему право на льготу (внеочередная установка телефона, предоставление жилья).