Понятие, признаки и сущность льгот

При определении понятия «льготы» можно опереться на выработанные в науке следующие признаки льгот: 1) это исключения из общих правил, отклонения от единых требований нормативного характера, способ юридической дифференциации; 2) это правомерные исключения, законные изъятия, установленные компетентными органами в нормативных актах в соответствии с установленными процедурами правотворчества; 3) льготы сопровождаются более полным удовлетворением интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности.

Пашкова Г.Г. выделяет еще один признак, который присущ социально-обеспечительным льготам – они служат вспомогательным по отношению к основным видам социального обеспечения механизмом распределения доходов и благ.

В научной литературе нет однозначного подхода к понятию льгот, но чаще всего их определяют как правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворять свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей. Автор считает, что определение льгот как преимуществ изначально допускает неравенство возможностей при реализации гражданами своих прав.

Льготы следует рассматривать в широком (общем) и узком (специальном) смысле этого слова. В широком (общем) смысле слова под льготой понимается улучшение положения субъекта по сравнению со стандартным путем наделения его дополнительными правомочиями либо путем освобождения от исполнения некоторых обязанностей. В узком же (специальном) понимании льгота – это закрепленное юридическими нормами освобождение субъекта от бремени исполнения части обязанностей. В праве социального обеспечения льготы необходимо рассматривать именно в узком (специальном) смысле, поскольку они сводятся, как правило, к полному или частичному освобождению нуждающихся граждан от исполнения определенных обязанностей в различных сферах их жизнесуществования (бесплатный проезд, снижение оплаты за различные услуги и т.п.). Кроме того, такой подход позволяет более рационально и справедливо отреагировать на тенденции сокращения льгот и круга субъектов их получателей.

Существуют различные точки зрения, относительно оснований для предоставления социально-обеспечительных льгот, Пашкова Г.Г. утверждает, что основанием является только одно обстоятельство – нуждаемость.

Сулейманова Г.В., Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. выделяют два основания для введения льгот:

1) малообеспеченность, низкие доходы, т.е. нуждаемость (пенсионеры, ветераны, инвалиды и др.)

2) особые заслуги (Герои СССР, Герои РФ, полные кавалеры ордена Славы, Герои Социалистического труда, полные кавалеры ордена Трудовой Славы).

Законы, регулирующие правовое положение указанной группы граждан (Закон РФ от 15.01.1993 г. N 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы», Федеральный закон от 09.01.1997г. № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы») выделяют «особые заслуги» как главное основание для предоставления льгот.

Объем льгот, устанавливаемых по первому основанию, зачастую определяется с учетом заслуг (инвалиды войны, участники войны).

Рассмотрим категории «нуждаемость», «малообеспеченность» в качестве основания для применения льгот. Нуждаемость означает, что доходы обеспечивают потребление на уровне физиологического минимума, но не превосходят прожиточный минимум. К малообеспеченным гражданам относится та часть населения, доходы которой обеспечивают удовлетворение потребностей на уровне минимального стандарта потребления, но не позволяют удовлетворять более сложные социально-культурные потребности, считающиеся нормальными, обычными в данном обществе. Именно нуждаемость порождает потребность гражданина в посторонней помощи, и это же состояние является единственной объективной причиной, в силу которой общество берет на себя обязанность по оказанию ему помощи. Одной из правовых форм и содержаний такой помощи и являются льготы.

При определении субъекта-получателя льгот в социально-обеспечительных отношениях также можно считать, что им является лицо, находящееся в трудной жизненной ситуации (трудная жизненная ситуация -ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно), нуждающееся в этих льготах, поскольку находится в ущербном по сравнению с другими положении в силу этой ситуации.

Социально-обеспечительные льготы призваны не возвысить субъекта, а создать условия для естественного жизнесуществования, помочь преодолеть трудную жизненную ситуацию.

Проанализировав определение льгот специалистами в сфере социального обеспечения, можно сделать вывод, что оно в целом базируется на общетеоретическом и философско-социологическом их понимании и, возможно, поэтому носит либо слишком общий, либо слишком узкий характер. Эти определения лишь воспроизводят общие постулаты, в какой-то мере лишь уточняют их применительно к основаниям, условиям социально-обеспечительных предоставлений с учетом специфики субъекта права на них. В теории права социального обеспечения в определении льгот большинством ученых отдается предпочтение понятиям, смысл которых сводится к установлению дополнительных правомочий. Под определение льгот подпадают все дополнительные виды помощи, предоставляемые той или иной категории субъектов, и любые субъективные права, которыми не обладают другие граждане. Причина такого подхода кроется в том, что льготы рассматриваются, как правило, в учебной литературе, не ставящей цели глубокого теоретического анализа вопроса, и не исследовались на монографическом уровне.

Под льготамив праве социального обеспечения предлагается понимать юридическое средство создания режима благоприятствования для соответствующих категорий граждан, выделенных по определенным признакам, выражающегося в полном или частичном освобождении от исполнения определенных обязанностей, позволяющего устранить неблагоприятные последствия и обстоятельства в силу которых они были признаны нуждающимися в социальной защите.

В настоящий период социальное обеспечение в России не в полной мере соответствует принципу социальной справедливости, поскольку посредством основных видов социального обеспечения не удовлетворяются необходимые жизненно важные потребности нуждающихся граждан. Несмотря на существенное повышение уровня социального обеспечения в последние годы, льготы все еще являются дополнительным, вспомогательным средством, позволяющим восполнить недостаточность обеспечения. Можно сказать, что льготы признак бедности государства. Причем чем меньше уровень доходов, тем выше объем предоставляемых льгот. Не случайно, например, в Советском Союзе по льготным основаниям выходил на пенсию каждый пятый, а в более бедной России переходного периода - каждый третий пенсионер.

Таким образом, посредством льгот в настоящий период реализуются такие принципы социальной справедливости, как принцип равенства, потребности, заслуг. Следовательно, на данном этапе существование наиболее важных социально-обеспечительных льгот справедливо и обосновано.

В России, как и во многих государствах Европы, механизм правового регулирования льгот формировался на протяжении длительного исторического пути и он во многом совпадал с инструментарием, применяемым в различных странах, на различных этапах их развития. Одновременно он обладал и определенным своеобразием, обусловленным историческими и политическими особенностями развития России.

Возникновение государственного социального обеспечения явилось результатом развития капитализма. В докапиталистический период основными формами материального обеспечения престарелых и нетрудоспособных выступали: право на содержание как привилегия, предоставляемая государственным чиновникам и военным ушедшим в отставку по возрасту или в связи с увечьем, полученным на войне; благотворительность; гражданско-правовое обеспечение в рамках семейных отношений; коллегиальная взаимопомощь внутри крестьянской общины и некоторые другие.

Законодатель издавна употреблял термины «льгота», «привилегия». Уже в Законах XII таблиц используются эти понятия. В римском праве под привилегией понимается правовая выгода, было установлено три вида привилегий: лица (privilegia personae), вещи, юридических отношений (privilegia rei). В зависимости от утилитарных критериев привилегии подразделялись на приносящие пользу (положительные) и невыгодные (отрицательные), (например, ограничение правоспособности за уклонение от господствующей религии). По мере развития государственности, объемов задач социально-политического, военного и экономического характера, решаемых центральной властью, практика применения привилегий только увеличивалась. Наибольшее значение привилегии получают при феодализме. В средневековой Европе привилегии не только характеризовали статус субъекта, статус земель, его служебную роль в иерархии власти, но и регламентировали даже бытовые условия жизни в зависимости от принадлежности к какому-либо сословию: форму одежды, жилище, место в собрании и в церкви. Существовало понятие – сословные привилегии, т.е. права, преимущества определенных сословий перед своим народом.

В России, начиная со времен Русской Правды (XI в.), привилегии оформлялись как «пожалованные» государем исключительные права, как проявление его милости и «монаршей воли», как особый дар, «подать» ограниченному кругу субъектов, принадлежащих к «власти предержащей». Именно в этот период исторически закладывался социально несправедливый подход к оценке значимости личности, ведущий к нарушению принципа заслуг, поскольку воздаяние далеко не всегда было заслуженным.

Отмечается, что в обыденном сознании даже слово «привилегия» обозначало нечто недоступное, недосягаемое для простого человека, ассоциировалось с благородным происхождением, высоким служебным положением, материальным достатком, то есть со всем тем, что подразумевается под понятием исключительности, обособленности, избранности, соответственно вызывающим к себе негативное отношение основной части общества.

Существующая в современной России система льгот формировалась на протяжении длительного периода существования бывшего Союза ССР и по сути своей представляла собой комплекс мер по компенсации заниженной оплаты труда, низких размеров государственных и трудовых пенсий и пособий.

После Октябрьской революции было принято около ста декретов и распоряжений в области социального обеспечения рабочих, красноармейцев и членов их семей. Социальное обеспечение крестьян не входило в государственную систему. Крестьянские общества обязаны были сами предоставлять обеспечение семьям военнослужащих, инвалидам, беднейшим гражданам деревни. Ремесленники, лица, занимавшиеся индивидуальной трудовой деятельностью, также не имели права на обеспечение за счет государственной системы. В отношении выходцев из дворянства, буржуазии, духовенства проводилась политика ограничения или лишения их прав в области социального обеспечения. Часть названных лиц получила право на социальное обеспечение только после восстановления их в избирательных правах, т.е. после принятие Конституции 1936г.

Господствовавшая в советский период марксистско-ленинская концепция социальных прав основывалась на патерналистской модели взаимоотношений государства и личности. Удовлетворение потребности граждан в насущных жизненных благах было важнейшей целью государства, осуществлялось за его счет и рассматривалось как «высшее проявление социалистической демократии». Это служило основанием для распределения государством материальных благ, льгот и привилегий.

В отсутствие рыночной экономики административные способы распределения благ были единственно возможными. Характерным для советского периода было сочетание уравнительного подхода с закреплением ведомственных и иных привилегий при распределении социальных благ. Таким образом, многочисленные льготы и преимущества превратились в конечном итоге в привилегии отдельных категорий граждан.

Особенности формирования системы льгот на современном этапе выразились в том, что в ней, во-первых, сохранены в основном те льготы, которые были введены еще в советский период; во-вторых, существенно расширен круг граждан, пользующихся льготами. Таким образом, можно усмотреть спонтанность в деятельности законодателя, постоянное расширение круга субъектов, которым предоставляются различного вида льготы, отсутствие четкого понимания этой правовой категории, а отсюда бессистемность и неэффективность действия льгот. Постепенно с годами произошло такое накопление массы льгот, что в итоге оказалось, что почти каждый субъект социально-обеспечительных отношений стал входить в категорию так называемых льготников». В итоге фактически произошел отход от смыслового значения льгот, «размывание» этого понятия, их целей и задач.

Вопрос замены льгот адресными денежными компенсациями назрел давно. Перевод определенных натуральных льгот в форму денежных компенсаций был необходимой мерой, при таком переводе размер денежной компенсации был дифференцирован в зависимости от категории граждан и размера ранее установленной льготы.