Понятие и социальная функция выборов

В конституционном праве термином «выборы» обозначается процедура формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осуществляемая посредством голосования управомоченных лиц при условии, что на каждый предоставляемый таким образом мандат могут претендовать в установленном порядке два или более кандидата.

Данное определение позволяет отличить выборы от других процедур формирования государственных органов и наделения полномочиями должностных лиц, в частности от назначения, производимого коллегиально путем голосования управомоченных лиц. Для назначения на каждую должность представляется обычно один кандидат, тогда как смысл выборов заключается по определению в том, чтобы выбрать одного из нескольких или даже многих кандидатов. Правда, иногда нормы конституции или закона требуют, чтобы назначение производилось из нескольких кандидатов, но это имеет место в случаях, когда назначение производится не коллегиальным, а единоличным органом, например президентом.

Посредством выборов формируются различные органы публичной власти – парламенты, главы государств, иногда правительства, судебные органы, органы местного самоуправления. Выборы широко используются для формирования органов общественных объединений, но эти выборы находятся за пределами конституционно-правового регулирования, за исключением тех немногочисленных случаев, когда отдельные виды общественных объединений выполняют публичные функции.

Выборы легитимируют власть. Через их посредство народ определяет своих представителей и наделяет их мандатом на осуществление его суверенных прав. Тем самым реализуется одно из важнейших прав человека и гражданина. Всеобщая декларация прав человека, одобренная Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций в 1948 году в ч. 3 ст. 21 установила: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». Здесь отражено представление мирового сообщества о выборах как средстве легитимации власти.

Правда, названная Декларация имеет лишь политическую, но не юридическую силу (если она каким-либо актом, например конституцией, не «впущена» во внутригосударственную правовую систему), однако положения Декларации были развиты в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, имеющем обязательную силу для государств-участников, то есть подавляющего большинства государств мира. Согласно ст. 25 этого Пакта каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; в) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.

Такое же понимание проявилось и в региональных актах о правах человека. Первый дополнительный протокол к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года, принятый в 1952 году, установил: «Высокие договаривающиеся стороны берут на себя обязательства по организации с разумными интервалами свободных выборов путем тайного голосования при соблюдении условий, позволяющих обеспечить свободное выражение мнения народа при выборах законодательного органа». В ст. 20 Американской декларации о правах и обязанностях человека 1948 года и ст. 23 Американской конвенции о правах человека 1969 года сказано: «1. Каждый гражданин пользуется следующими правами и возможностями: а) принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей; в) голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающем свободное волеизъявление избирателей».

Орган или должностное лицо, получив в результате выборов полномочия, их осуществляет в течение установленного срока. В связи с этим встает вопрос: что лежит в основе осуществления этой власти – сам факт выборов или переданный народный суверенитет? Вряд ли, однако, правильно считать, что путем выборов народ передает избранникам свой суверенитет, как иногда пишется в литературе. Народный суверенитет неотчуждаем. Путем выборов передается лишь право на его реализацию в установленных конституцией пределах. Смысл разделения властей, как отмечалось в п. 8§ 1 гл. V, заключается в том, чтобы не допустить сосредоточения всей власти в руках одного государственного органа, пусть даже и выборного. Поэтому ни один орган, будь то парламент или всенародно избранный президент, не может считаться носителем суверенитета народа. Он лишь уполномочен осуществлять свою конституционную компетенцию, притом лишь в течение срока, на который избран.

Следует, однако, оговориться, что легитимация власти возможна не только путем выборов. Органы судебной власти формируются часто путем назначения главой государства, органы исполнительной власти – путем назначения главой государства и/или парламентом, и это не отрицает их легитимности при условии, что назначение осуществлено в соответствии с конституцией. Что же касается законодательной власти, то общепризнано, что ее легитимность обязательно должна основываться не просто на выборах, но на выборах всеобщих.

На выборах, таким образом, передаются лишь полномочия действовать от имени народа на определенный срок, по истечении которого должны быть проведены новые выборы, то есть осуществлено новое уполномочие. В результате новый состав выборного органа отразит мнения, желания, существующие среди избирательного корпуса в новый временной период. Из этих рассуждений следует другая социальная функция выборов: они служат барометром политической жизни. В процессе их проведения сталкиваются интересы различных политических сил, различные взгляды и платформы, выразителями которых являются партии и иные политические объединения. Результаты выборов дают объективную оценку степени их влияния, показывают настроения избирателей, тенденции политической жизни.

Новые выборы могут качественно изменить состав представительных органов, часть депутатского корпуса останется за их пределами, некоторые депутаты просто-напросто не захотят участвовать в борьбе и предпочтут иные жизненные ориентиры, чем занятие политикой, какое-либо должностное лицо потеряет свой пост и он достанется более удачливому конкуренту, чья личность и политическая платформа более импонируют избирателям. Иначе говоря, выборы представляют собой средство селекции политических руководителей, дают возможность гражданам передавать бразды правления тем лицам, которых они считают достойными осуществлять руководящие функции и властные полномочия, программы которых показались наиболее убедительными. Но при этом надо иметь в виду, что далеко не всегда избиратели имеют возможность выбрать между хорошим и плохим или между хорошим и лучшим. Не столь уж редко выбор приходится производить между плохим и еще худшим. Отсюда такое явление, как абсентеизм избирателей, то есть их неявка на выборы, о чем мы еще поговорим ниже в п. 1 § 2 настоящей главы.

Иногда в иностранной литературе встречаются утверждения, что избиратель свободен и полномочен только однажды – в день выборов.

В остальное время он не может влиять на дела государства (правда, в нормальном обществе он не всегда этого и хочет). Однако и день выборов не всегда и не везде – праздник народоправства. Нередко выборы являются пародией на подлинную демократию. Там, где уровень политического сознания избирателей низок, а порой отсутствует элементарная грамотность, избиратели становятся легкой добычей политически ангажированных средств массовой информации, по каналам которой часто развертывается неприкрытая демагогия, оказывается психологическое давление. Мы не говорим уже о странах с тоталитарными режимами, где избирателям вообще предлагают «выбирать» одного из одного.

Виды выборов

Выборы бывают прямые и косвенные. Прямые, или непосредственные, выборы характеризуются тем, что вопрос об избрании решают граждане-избиратели. Прямыми выборами избираются нижние или единственные палаты парламентов (иногда и верхние), президенты в президентских и смешанных республиках и др. Для косвенных выборов характерно, что вопрос об избрании решают не граждане, а избранные ими лица – выборщики, депутаты и пр. Косвенными выборами часто избираются верхние палаты парламентов, иногда президенты, правительства, судьи и др. Косвенные выборы могут иметь две, три и более степеней.

В советской, да и в позднейшей, литературе иногда можно встретить несколько иную терминологию: различаются выборы прямые и непрямые. Последние же делятся на косвенные, производимые специально выбранными выборщиками (например, так избирается Президент США), и многостепенные, при которых вышестоящие органы избираются нижестоящими (например, в Австрии Федеральный совет – верхняя палата парламента избирается парламентами земель)*. Однако здесь возникает вопрос: как назвать выборы, которые сочетают то и другое либо вообще не подходят под данные конструкции, будучи, однако, непрямыми?

* См., например: Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учебник для вузов. М.: Форум – Инфра. М, 1998. С. 300–301; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М.: Юристъ, 1999. С. 199–200. Примечательно, что оба автора, утверждая различие между косвенными и многостепенными выборами, понимают это различие не совсем одинаково.

Например, французский Сенат (верхняя палата Парламента) избирается по средним единицам территориального деления – департаментам коллегией в составе избранных в департаменте депутатов Национального собрания и членов регионального совета (региона, в состав которого входит данный департамент), всех членов генерального совета департамента (представительного органа департаментского самоуправления), представителей от муниципальных советов данного департамента. Последняя, наиболее многочисленная, категория членов коллегии сама, таким образом, избрана двустепенными выборами, а сенаторы избираются, следовательно, дву- и трехстепенными выборами. Если выборы через посредство членов органов местного самоуправления можно по данной терминологии с какими-то натяжками считать многостепенными выборами, то участие в них депутатов Национального собрания – органа, стоящего на том же уровне управления, что и Сенат, под эту категорию никак не подходит. Не могут депутаты рассматриваться и как выборщики, ибо основная их функция – другая. Получается, что даже косвенными по данной терминологии эти выборы не могут быть названы.

Вообще-то «косвенные» – антоним «прямых» и синоним «непрямых». Конечно, в научном языке слова, будучи использованы как термины, могут приобретать специфические значения и расщепляться, но излагаемое в нашей литературе разграничение между косвенными и многостепенными выборами не представляется целесообразным, поскольку, как мы видели, есть случаи, не подпадающие ни под один ни под другой термин. Пример с порядком формирования французского Сената показывает, что споры о терминах – занятие малопродуктивное. Важно лишь с самого начала всегда давать понять, что имеется в виду, когда употребляется тот или иной термин, в понимании которого встречаются расхождения.

Выборы бывают также всеобщими (общими) и частичными. Всеобщие выборы имеют место в случаях, когда в них призваны участвовать все избиратели страны (например, выборы нижней или единственной, реже – верхней, палаты парламента, выборы президента). Частичные выборы проводятся, когда необходимо пополнить состав палаты парламента из-за досрочного выбытия отдельных депутатов (иногда такие выборы именуются дополнительными) или ротации части депутатов, если палата обновляется по частям.

Кроме того, выборы бывают национальными, когда проводятся по всей стране, и региональными, местными (локальными), посредством которых избираются органы местного самоуправления. Последние иногда называются административными (местное самоуправление во многих странах – предмет регулирования административным правом) в отличие от политических выборов, посредством которых избираются общегосударственные органы власти. В некоторых странах существуют специфические названия выборов в органы местного самоуправления. Например, во Франции выборы в генеральные советы департаментов называются кантональными, так как избирательными округами при этих выборах служат кантоны – исторические единицы, не имеющие своих органов управления или самоуправления.

Если результат выборов устанавливается после однократного голосования избирателей, считается, что они проводятся в один тур, а если для этого может потребоваться два или более голосований, то соответственно – в два тура или более. Второй и последующие туры иногда называются повторными выборами или повторным голосованием.

Если выборы не состоялись или признаны недействительными, то проводятся новые выборы.

Выборы, наконец, бывают очередные и внеочередные. Обычно такое деление относится к парламентским выборам. Очередные выборы проводятся либо в сроки, указанные в конституции или в законе, либо назначаются в связи с истечением срока полномочий парламента. Внеочередные выборы назначаются в случае досрочного роспуска парламента или палаты.