Установлением или изменением границ населенных пунктов. Деятельность по планировке территории

1. Согласно ст. 83 Земельного кодекса: «Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов». Ключевым понятием, определяющим земли населенных пунктов, является также понятие границ населенных пунктов. «Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий». Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

Установлением или изменением границ населенных пунктов является:

1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;

2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Некоторое представление о том, что такое населенный пункт как юридическое понятие, может дать Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепивший понятия сельского и городского поселений (ст. 2 закона). Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Поскольку включение земельного участка в границы населенных пунктов означает изменение категории земель, утверждение документов территориального планирования в отношении земельных участков лесного фонда требует согласования с федеральными органами власти, а земельного участка сельскохозяйственного назначения – с органами власти субъекта РФ. Иной порядок означал бы превышение полномочий местного самоуправления, в т.ч. в распоряжения землями, находящимися в федеральной или региональной собственности.

Следует отметить, что включение земельных участков в границы населенных пунктов не влечет прекращения прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков. В этом случае изменяются правовой режим таких земельных участков и ставки земельного налога.

Ст. 85 ЗК устанавливает деление всей территории населенного пункта на территориальные зоны, которые могут использоваться в различных целях, но в рамках основного назначения этих земель. Студенты должны запомнить названия этих 8 зон и знать их назначение (п. 5-11 ст. 85 ЗК РФ).

Например, в составе этих земель есть зона сельскохозяйственного использования (не назначения!). Земельные участки в составе этой зоны используются в целях ведения сельскохозяйственного производства до момента изменения вида их использования в соответствии с генеральными планами населенных пунктов и правилами землепользования и застройки.

В пределах границ населенных пунктов могут выделяться также зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными правовым режимом земель особо охраняемых территорий.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

2. Для каждой территориальной зоны устанавливается свой градостроительный регламент с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений, и он определяет правовой режим всех земельных участков этой зоны. (Подробнее о составе градрегламента – в следующем разделе этой темы, на примере градрегулирования в Санкт-Петербурге.)

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Если земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если: виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования; их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом, то их дальнейшее использование возможно, если они не представляют опасности для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры. В противном случае, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов. Реконструкция существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Особенностью правового режима земель населенных пунктов является правовое регулирование использования земель и объектов недвижимости (объектов капитального строительства) на них как единого комплекса, определение условий строительства зданий, строений и сооружений и их эксплуатации на земельных участках.

3. Это регулирование осуществляется на основе положений Градостроительного кодекса РФ, принятого в 2004 году, и студенты должны освоить основные понятия этого закона.

Целевая направленность развития и застройки земель населенных пунктов реализуется в рамках этого закона как градостроительная деятельность, направленная на устойчивое развитие территорий – т. е. обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (п.3 ст.1 ГрК РФ).

Градостроительство при этом представляет собой цепь содержательно связанных видов деятельности, три первых вида которой связаны с разработкой градостроительной документации, а последующие – с ее реализацией в ходе строительства и эксплуатации зданий и сооружений.

Градостроительная деятельность включает в себя:

1) территориальное планирование;

2) градостроительное зонирование;

3) планировку территории;

4) архитектурно-строительное проектирование;

5) строительство, капитальный ремонт, реконструкцию, снос объектов капитального строительства;

6) эксплуатацию зданий, сооружений, благоустройство территорий;

Этим шести видам деятельности посвящены соответствующие главы Градостроительного кодекса.

Рассмотрим их содержание на примере градостроительной документации Санкт-Петербурга.

Единственным документом территориального планирования нашего мегаполиса, который является одновременно – территориально-государственным образованием-субъектом РФ, является Генеральный план Санкт-Петербурга. Действующий Генплан был принят в 2005 году Законом Санкт-Петербурга под названием «О Генеральном плане Санкт-Петербурга и границах зон охраны объектов культурного наследия на территории Санкт-Петербурга». В 2009 году после принятия специального закона «О режимах и границах зон охраны объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге», называется просто Закон « О Генеральном плане Санкт-Петербурга».

Генеральный план Санкт-Петербурга состоит из текстовой части и 16 карт-приложений. В текстовой части – «Положении о территориальном планировании» на основе Концепции социально-экономического развития Санкт-Петербурга были описаны основные параметры и цели территориального развития города на период до 2020 года, даны описания его функциональных зон и баланса городской территории по этим зонам, названы планируемые важнейшие объекты капитального строительства (например, ЗСД).

Картографическая часть в основном включает в себя карты планируемого размещения объектов федерального и регионального значения по основным отраслям экономики города, а также карты зон с особыми условиями использования территорий.

Таким образом, Генплан определяет на перспективу назначение территорий города, векторы расширения его границ, изменения в транспортном каркасе города (планировку новых транспортных магистралей), границы зон с особыми условиями использования территории.

В качестве характеристики целей территориального планирования можно привести пример двух конкретных показателей Генплана: обеспечение каждого жителя жильем в объеме 35 кв. метров и зелеными насаждениями – не менее 12 кв. метров в центральных и 16 кв. метров – в нецентральных районах. Реально эти показатели так и не были достигнуты.

Генплан Санкт-Петербурга определил также планируемое изменение баланса функциональных зон города на период его реализации (в % от общей площади города). Предусмотрено увеличение доли:

жилых зон с 23 до 27 %;

общественно-деловых- с 7 до 8 %;

рекреационных зон – с 29 до 30 %.

Сохраняется доля производственных зон и зон инженерно-транспортной инфраструктуры (суммарно) – 25 %.

Уменьшается значительно доля зон сельскохозяйственного использования – с 8 до 3 % и специальных зон – с 4 до 3 %.

Градостроительное зонирование обеспечивается Законом СПб «О Правилах землепользования и застройки», принятом в феврале 2009 года. Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) СПб на своих картах определяют границы 51 территориальной зоны, устанавливаемых на основе функциональных зон Генплана. Установлены они более дифференцированно, чем перечень территориальных зон в ст. 85 ЗК: только рекреационных зон в наших ПЗЗ насчитывается 9 видов.

Условно говоря, если Генплан определяет где и что строить в нашем городе, то ПЗЗ отвечают на вопрос – как строить. Главным инструментом этого регулирования является градостроительный регламент. При этом обеспечивается свобода выбора частными правообладателями земельных участков (застройщиками) варианта застройки своего участка в рамках диапазона видов разрешенного использования градостроительного регламента соответствующей территориальной зоны.

В состав градрегламентов входят три основных элемента:

1. Виды разрешенного использования земельного участка.

2. Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства.

3. Ограничения использования земельных участков.

Виды разрешенного использования земельного участка подразделяются на основные, вспомогательные (обеспечивают реализацию основных) и условно-разрешенные. Для реализации последних застройщик должен провести публичные слушания, где выясняется мнение населения по их поводу и получить специальное разрешение от органов власти. (По этой же процедуре можно получить разрешение на отклонение от предельных параметров застройки.)

По ПЗЗ СПб к условно-разрешенным видам использования земельных участков в жилых зонах относят, например, объекты торговли и общественного питания общей площадью более 1500 кв. метров, если они не выходят на улично-дорожную сеть. Для рекреационных зон садов и парков к условно-разрешенным отнесено строительство религиозных объектов.

Предельные параметры разрешенного строительства регулируют прежде всего высотность и плотность застройки, чтобы не допустить превращения городских территорий в «каменные джунгли».

Ограничение по высоте застройки («высотный регламент») представлен в ПЗЗ в виде отдельной карты, где зоны с более высокой застройкой расположены на окраинах города, а низкой застройкой – в историческом центре. Для исторического центра высота уличных фасадов зданий варьируется от 23,5 до 38 метров. (23,5 метра – высота фасадов Зимнего дворца).

Плотность застройки регулируется установлением минимальных отступов от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, а также установлением максимального процента застройки в границах земельного участка, определяемого как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

В ПЗЗ СПб этот максимальный процент, названный КИТ – коэффициент использования территории, представляет для жилых зон соотношение общей жилой площади дома к площади всего участка и составляет для среднеэтажной жилой застройки 1,7, для высокоэтажной –2. Это означает, например, что если на земельном участке площадью 1000 кв. метров возводится десятиэтажное здание, то площадь застройки (2000:10=200 м жилой площади на первом этаже) будет составлять только 1/5 общей площади участка, что позволит вокруг этого дома обустроить всю инфраструктуру для комфортного проживания.

Косвенное влияние на плотность застройки оказывают также некоторые другие предельные параметры застройки, например площадь озеленения (23 кв. метра на 100 метров жилой площади), количество машиномест на земельном участке и т. д.

Ограничения использования земельного участка в регламентах территориальных зон повторяют те ограничения их использования, которые установлены федеральными законами и ПЗЗ СПб для зон с особыми условиями использования территории. У нас большое значение имеют зоны охраны объектов культурного наследия и их «буферные» зоны, а также водоохранные, санитарно-защитные и другие.

С 1 января 2012 г. при отсутствии правил землепользования и застройки органы местного самоуправления в других регионах, органы власти Санкт-Петербурга не вправе осуществлять предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в неразграниченной государственной или муниципальной собственности.

Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки, которые не подлежат приватизации и частной застройке: 1) в границах территорий памятников и ансамблей; 2) в границах территорий общего пользования; 3) предназначенные для размещения линейных объектов; 4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.

Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда; земель, покрытых поверхностными водами; земель запаса; земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов); сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения; земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Деятельность по планировке территории является реализаций положений Генплана и ПЗЗ применительно к структурным элементам городской территории – кварталам или микрорайонам. Она завершается подготовкой двух документов – проекта планировки и проекта межевания (ППТ и ПМТ). Разработка их осуществляется также на основе третьего основополагающего закона СПб о его застройке – «Закона о региональных нормативах градостроительного регулирования». Нормативы градостроительного проектирования – совокупность расчетных показателей, установленных в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека: нормативов обеспеченности объектами социальной, коммунальной и транспортной инфраструктур и доступности объектов этих инфраструктур для жителей. РНГП должны применяться и при территориальном планировании и при градостроительном зонировании, но особенно велика их роль при составлении проектов планировки и межевания.

К сожалению, судьба этого закона была весьма плачевна. Его утвердили только в 2014 году, после того, как были отвергнуты первые четыре варианта, готовившиеся с 2009-го, но просуществовал он недолго, полномочия по его утверждению были переданы Правительству Санкт-Петербурга, которое и утвердило РНГП своим постановлением от 11 апреля 2017 года. За время отсутствия этого закона были утверждены постановлениями правительства Санкт-Петербурга тысячи проектов планировки и межевания. Хотя ПЗЗ СПб и Градкодекс запрещали подготовку ПП и ПМ без РНГП.

Стоит ли при этом удивляться, что жители Мурино, Кудрово, Шушар и других районов интенсивного строительства в нашем городе не могут устроить ребенка в детский сал или без пробок выехать из своих кварталов?

Основная часть проекта планировки территории включает в себя:

1) чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:

а) красные линии (линии, которые обозначают границы территорий общего пользования, которые не подлежат застройке);

б) линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур;

в) границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства;

2) положение о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории, и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории.

Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения.

О значении этих документов говорилось в теме 4 данного пособия при обсуждении проблем образования земельных участков. К сожалению, надо отметить, что подготовка этих проектов до недавнего времени осуществлялась частными архитектурными фирмами по заказу частных застройщиков, что не всегда обеспечивало их соответствие РНГП И ПЗЗ.

Крупным коррупционным дефектом данной главы Градостроительного кодекса являлось также положение ст. 44, существовавшее до 1 июля 2017 года, о третьем документе по планировке территории – градостроительном плане земельного участка. Этот градостроительный план земельного участка, который суммировал все требования градостроительной документации применительно к конкретному участку и был основанием для экспертизы строительных проектов с точки зрения их соответствия всем градрегламентам и документам о межевании, мог разрабатываться как в составе документации о планировке и межевании, так и в виде отдельного документа. Это разрывало всю цепочку взаимоотношений между этапами градостроительной деятельности и соотношение градостроительной документации, когда застройщик мог заказать и получить в Комитете по градостроительству и архитектуре Правительства СПб этот документ, игнорируя требования проекта планировки и проекта межевания.

Поправкой в Градкодекс градостроительный план земельного участка получил статус информационного документа, а не документа по планировке территории, что отражено в новой ст. 57.3 этого закона. В ней говорится: «В случае, если в соответствии с настоящим Кодексом размещение объекта капитального строительства не допускается при отсутствии документации по планировке территории, выдача градостроительного плана земельного участка для архитектурно-строительного проектирования, получения разрешения на строительство такого объекта капитального строительства допускается только после утверждения такой документации по планировке территории».

С остальными главами Градостроительного кодекса студенты могут познакомиться в добровольном порядке, обратив особое внимание на статью о порядке получения разрешения на строительство (ст. 51 ГрК) и особенно на новую статью 51.1 «Уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома» (введена Федеральным законом от 03.08.2018 № 340-ФЗ), а также на ст. 55 «Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию», которые играют ключевую роль в реализации прав на застройку земельного участка и государственной регистрации прав на объекты капитального строительства.

Вопросы для самоконтроля по Теме 8:

1. Каково целевое назначение земель населенных пунктов?

2. Каким образом устанавливаются границы населенных пунктов?

3. Какие 8 территориальных зон для земель населенных пунктов устанавливает ст. 85 Земельного кодекса? Каково их целевое назначение?

4. Что такое «вид разрешенного использования земельного участка»? Чем он определяется?

5. Может ли продолжаться использование земельного участка, если его предыдущее целевое назначение противоречит установленному градостроительному регламенту?

6. Что такое градостроительство?

7. Перечислите основные виды градостроительных отношений (виды градостроительной деятельности).

8. Как называется документ территориального планирования Санкт-Петербурга? Каково его содержание?

9. Что такое градостроительное зонирование? Как называется основной документ градостроительного зонирования?

10. Что такое градостроительный регламент и каково его содержание?

11. Какие предельные параметры застройки Петербурга содержатся в ПЗЗ Петербурга?

12. Каков порядок получения разрешения на условно-разрешенный вид использования земельного участка? На отклонение от предельного параметра застройки?

13. На какие земельные участки действие градостроительных регламентов не распространяется? На какие территории градостроительный регламент не устанавливается?

14. Каково назначение проектов планировки и проектов межевания городских территорий?